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社会保险基金先行支付制度

《暂行办法》从维护劳动者权益的角度，极大地保障了职工的工伤待遇，体现了人文关怀。然而，从理论层面分析，结合社会保险经办机构的实务操作，笔者认为，该《暂行办法》对工伤保险先行支付的规定有待商榷。

第一，《暂行办法》中，对社会保险经办机构的法律地位定义不清。其中，第十二条和第十三条规定，社会保险经办机构先行支付工伤医疗费用后，有关部门确定了第三人责任的，应当要求第三人依法偿还先行支付数额中的相应部分。第三人逾期不偿还的，社会保险经办机构应当依法向人民法院提起诉讼。因此，在对工伤保险基金的维护上，此条款确定了社会保险经办机构的民事主体地位。而第十七条规定，用人单位对社会保险经办机构作出先行支付的追偿决定不服或者对社会保险行政部门作出的划拨决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从这个角度讲，肯定了社会保险经办机构的行政主体资格。然而，不管是对第三人追偿先行支付的工伤保险基金，还是拒绝工伤职工的先行支付申请，社会保险经办机构该行为的性质都属于对基金的维护，如此转变主体资格，有失妥当。

第二，在社会保险经办实务中，可操作性低。《暂行办法》第六条规定，用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；拒绝支付全部或者部分费用的；依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；以及发生职工认为用人单位不支付的其他情形时，职工或者其近亲属可以持相关证明材料申请先行支付工伤保险待遇。经办机构在先行支付后，取得对用人单位追偿基金的权利。然而，国务院《工伤保险条例》规定，及时足额为职工缴纳工伤保险费用是用人单位的义务，在排除用人单位“认识不到位可能性”的极少数情况下，用人单位往往出于节省用工成本、增大盈利的目的，拒绝履行该义务。目前，在社会保险经办机构有限的办公资源条件下，要求其去追偿经法院强制执行未果的社会保险基金，难度之大，毋庸置疑。而一旦追偿不能，基金安全隐患，不言而喻。

第三，与工伤保险基金的设立目的存在一定程度的冲突。国务院《工伤保险条例》明确规定，工伤保险是为了分散用人单位的用工风险，保障工伤职工的医疗救治和经济补偿而设立。按照《暂行办法》，仅为“用人单位不支付”即可先行支付，那就直接将用人单位的风险转移到工伤保险基金上。对工伤保险基金负责，严格启动每一笔工伤赔付，是工伤保险经办机构的法定职责，而“先行支付”的规定，将导致社会保险经办机构对维护基金安全显得力不从心。况且，工伤保险不同于其他社会保险，无财政补贴，倘若用人单位不履行参保义务，一味的将用工风险转由工伤保险基金承担，将造成工伤保险基金收不抵支，最终影响到工伤职工的工伤待遇落实。此外，一旦参保与否无关其职工社会保险待遇享受，势必会为用人单位规避社会责任提供宽松环境。

因此，笔者认为，要确保劳动者的工伤待遇，社会保险基金先行支付制度应当从以下几个方面进行改进：