《上海市社会治理“十三五”规划》的意义

《上海市社会治理“十三五”规划》的意义

作者：赵永庆

来源：《党政论坛》2017年第06期

一、《上海市社会治理“十三五”规划》编制的意义

开展编制“十三五”规划之际，上海在大幅度减少部门规划的同时，却新增社会治理规划，既体现了市委市政府的高瞻远瞩，也体现了推动上海发展的巨大勇气。上海已经具备了用一部规划来指导未来社会治理工作的条件，但是作为第一份社会治理规划，也必须承担可能的风险。社会治理规划的颁布，不仅体现在对理论研究的支撑，也是对工作实践的指导，更有利于我们对社会治理本身形成共识。

1.对理论研究的意义

自20世纪90年代以来，治理理论非常流行，进入21世纪，治理一词在中华大地越来越深受重视，诸多专家学者在专业研究中都提出了自己的见解。清华大学李强教授认为社会治理强调“双向互动”“多元参与”

“合作、协商”“法治”“公开、透明”以及“体制机制上的创新” 。国家行政学院龚维斌教授认为社会治理有四大特点，即“多元主体”“民主协商”“依法办事”“以人为本”。

北京大学王浦劬教授认为：社会治理实际是指“治理社会”，“就是特定的治理主体对于社会实施的管理” 。北京国际城市发展研究院院长连玉明教授认为“社会治理关键在治根本在理”，“包括法治、善治、自治、共治和德治” 。为了能够把专家学者对社会治理研究的精髓融入社会治理规划之中，规划编制组整理了囊括诸多著名专家学者的专业研究文稿，共计12期100多篇，提炼总结大家的共识和精华，对其应用也贯穿全篇，规划的“基本原则” 是其最为集中的体现。因此，编制《上海市社会治理“十三五”规划》，最大限度地应用了理论研究的成果，特别是一些新的思路和理念，同时，也让理论研究的价值进一步放大，可以说，规划的颁布，也是从工作实践的角度对专家学者的观点进一步印证和支撑。

2.对实践工作的意义

为了借鉴兄弟省市在社会治理工作上的成功经验，规划编制组对北京、广东、南京、成都、济南和贵阳等地的社会治理工作进行了调研学习，各地的侧重点各不相同，有的注重体制机制的完善和创新，有的注重基础工作的夯实，有的注重相对具体的社会诚信和社会活力建设。仅上海范围内，各区社会治理工作的亮点和侧重点也不尽相同。身处上海市市级相关职能部门的实践工作者，对社会治理的认识也是泾渭分明，一部分认为，社会治理工作是某个专业部门的事，与自己的部门无紧密关系，另一部分则认为市政府的主要职能部门，都在参与社会治理工作。根据规划最终都要落实在具体工作中的性质要求，规划编制组接受任务之初，就

提出了“保质量、有创新、可操作”的编制工作原则，因此，非常注重中央、市委对社会治理的精神要求，以及中央领导、上海市委市政府领导对社会治理的指示要求。整个规划编制过程中，规划编制组始终坚持习近平总书记“社会治理核心是人，重心要落到城乡社区，关键在体制创新”的指示，始终按照市委市政府要探索社会力量参与社会治理的路径方式，解放和增强社会活力，用共治的方式解决基层社会治理的难点瓶颈问题，实现和谐有序；要把管理重心下沉，改进治理方式，完善治理结构，充分激发基层创造力；要解决城市社会中违法、隐患等治理短板问题；要确保社会安定有序，预防和化解社会矛盾，推进医患纠纷、房地物业等领域的人民调解工作等。按照胡鞍钢教授的解读，五年规划具有“政策性”的属性，因此，《上海市社会治理“十三五”规划》对实践工作来说，用规划的方式聚焦了大家的认识，突出了治理工作的重点，成为上海“十三五”期间开展社会治理工作的政策依据。对推动工作落实的成效而言，也有了负责某项对应工作的部门、工作抓手和相应的考核监督机制。

二、《上海市社会治理“十三五”规划》编制的特点

创新是党的十八届五中全会突出强调的五大发展理念之一，多年来，上海也一直积极探索“创新驱动、转型发展”之路，创新成为时代的最强音。因此，规划编制一开始，就非常注重创新，虽然从不同的视角，对规划的创新定位会有所不同，但笔者认为，总揽全篇，《上

海市社会治理“十三五”规划》的创新可以总结如下：

1.用具體任务架构社会治理的工作边界

编制社会治理规划给编制组最大的挑战，就是如何在治理理念和治理要求之下确定对应的工作内容。为此，规划编制组也数十次调整文稿。最终确定的具体任务主要是基于以下逻辑：

首先，规划站位。规划编制组认为，在中央“四个全面”战略布局下，“十三五”时期，是上海进入基本建成“四个中心”、社会主义现代化大都市和建立全球影响力科创中心基本框架的关键期。这个大环境要求编制规划时，要在高度和深度上站好位，即这份规划要符合中央和市委对上海社会治理的要求和定位。基于这样的考虑，规划编制组认为上海的社会治理要站在作为全国改革开放的排头兵和先行者的高度来审视和思考。

其次，规划主线。确定规划的基本站位后，我们就需要一条主线来支撑。那么，上海市社会治理规划的主线是什么呢？规划编制组曾试图总结提炼，用以指导确定规划的内容。国家行政学院丁元竹教授来沪调研时，对规划编制组提出了“秩序”和“活力”的指导。结合中央有关精神和上海的实际，规划编制组最后明确始终坚持“活力”“秩序”“民

生”“融三为一”的主线，用这条主线来统领整个规划的内容。

再次，阶段目标。即使有了站位和主线，面对非常庞杂的治理内容，我们也很难进行割舍。后来，市领导指出，社会治理规划的内容选取应该坚持“问题导向、有限目标”，这一明确的指示为规划编制组提供了有力的指导。鉴于此，规划编制组认为，“十三五”期间上海的治理

成效应该有一个阶段性目标，这个阶段目标可以简单地概括为：进一步提升政府的公信力、社会的活跃力、文化的感召力、城市的吸引力，确保群众获得感和满意度全国领先，社会治理能力和水平走在全国前列。

最后，内容边界。规划最终确定的十大任务，正是按照以上站位、主线和目标确定的。主要包括完善社区共治自治机制，夯实基层治理基础；构建现代社会组织体制，激发社会治理活力；创新城市管理服务模式，解决治理短板问题；健全矛盾预防化解体系，维护社会有序发展；加强城市安全监督管理，确保城市平安有序；完善互联网治理格局，营造健康清朗的网络空间；加强基础制度建设，营造诚信友善氛围；坚持法治思维和法治方式，维护社会公平正义；加强社会工作人才队伍建设，完善社会治理领域人才保障；推动政府职能转变，提升社会治理能力。

2.用群众需求体现社会治理的工作重点

《上海市社会治理“十三五”规划》的编制，并不仅限于研究政策文件、学习领导讲话，开展座谈会和听取理论研究者的意见建议而完成的，更是实实在在坚持“开门办规划”原则，广开言路，广听声音，将群众的需求作为规划内容的重点，呈现给大家。主要体现在以下几点：

一是实施入户调查，听取上海市民的呼声。为了使规划更好地反映市民的关切和需求，广泛听取各方意见，凝聚各方共识和智慧，规划牵头单位中共上海市社会工作委员会、上海市社会建设委员会办公室与国家统计局上海调查总队合作，设计专题问卷，面向全市所有区148个社区开展调查，采取随机方法抽取3700户居民家庭，进行入户问卷调查。调查结果显示，受访市民最关注和期盼的是“城市安全”（78.6%），然后是“城市顽症”（56.2%）和“社区难题”（51.5%）。在城市安全方面，食品安全、电信诈骗和环境污染排在前三位；在城市顽症治理方面，乱扔垃圾、违法搭建和无序设摊排在前三位；在社区难题方面排在前三位的是停车管理，环境卫生和外来人口管理。规划文稿将市民最为关心的问题全部作为重点内容。

二是征求市人大代表、市政协委员建议。规划编制过程中，在市人大领导和人大法工委、市政协领导和市政协社会与法制委员会的关心支持下，规划组就“十三五”期间社会治理的重点工作和项目等问题向部分人大代表和政协委员征求建议。人大代表和政协委员对规划文稿提出了很多修改意见建议，凡是人大代表和政协委员基本能形成共识，认为需要修改的部分，规划编制组都做了进一步的调整完善。

三是广泛征求社会层面建议。邀请专业研究人员参与。规划文稿写作过程中，复旦大学、上海市委党校、上海市社科院、华东政法大学都有青年教师作为编制小组成员，参与规划编制的问题讨论、文稿起草和修改。通过座谈会和访谈征求建议。规划编制组多次召开专业学者、市区两个层面的领导干部、社会组织负责人以及社区服务管理人员等参与的座谈会，并对有代表性的社会组织进行深入调研，听取意见建议。广泛听取其他省市意见。规划文稿着手写作前及初稿形成后，编制组还专门征求北京、广东等地有关高校专家和部门负责人的意见建议。