新时代的自然资源资产管理体制改革理论分析

护修复职责 ，以及城 乡各类污染排放 和行政执 法职责 ， 谐 、美 丽”。也就是说 ， “开发”是在 “节约和保护
需要在理论上加 以完善 和明晰 。
优先 ”的前 提下 “开发”，与之前 的 “在开发 中保护 ，
我们都知道 ，每种 自然资 源 ，无论是 土地资源 、 在保护 中开发 ”相 比有 了更 强的先决条件 ，并且要求
解决如何配Ｉ好 资潆 资产的问置 解决如何利 用好 资源资产的问题
图 １ 自然 资 源 资 产 基 本 管 理 制 度 内容 关 系 示 忌 一
性 和市场流转 的本 质特征会受到政府行 政钳制 。２０１７ 年 ７月 ，最高人 民法 院 《关于审理矿业 权纠纷案件适 用法律若 干 问题 的解 释 》，正是要通过 解决合 同成立 和合 同生效的法律责任 问题 ，突出矿业权 的物权 属性 ，
以满 足人 民 日益增长的优美生态环境需要 ”加强保护 发”和 “保护 ”的矛盾 。作为 “生产要素 ”就涉及 到
和恢复 。
资源配置过程和资源利用过程 ，这两个过程依托在 自
当前 ，自然 资源的 “生产 要素”和 “生态要素” 然资源这一物质之上 ，但可 以分离运行 ，相辅相成 ，
基金 项 目 ：国土 资源 部软科 学研 究项 目 “自然 资源基 本公 共服务 体系 研究 ” （２０１５２１） 收稿 日期 ：２０１８—１—１１ 第一 作者 简介 ：王峰 （１９７２一 ），男 ，博士 ，研 究员 ，从事 国土 资源经 济与管 理研 究 。Ｅｍａ１：ｗｆｅｎｇ８１８＠１２６．ｃｏｍ
２０１８年第２期 》囵
自 然 资 源 管 理
旋 情报
共 同成 就 自然资源 的最有效利 用 。这里 的 自然 资源和
自然 资源资产是指 ：可控制 、可计量 的 自然 资源才能
成 为 自然资源资产 ，自然资源资产是可产权 化的 自然
资源 ，两者范 围不 同。因此 ，不是所有 的 自然资源都
自然资源管理 的两大核 心制度 ：
资源 的配Ｉ与 资源的利 用
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矿业权基 于行政许可授 予而获得 ，使得矿业 权是一个 行政管 理色彩很浓 的资源开发使用权 ，造 成其财产属
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资源配置制度
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资源利用制度
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（规范 自然资源财产权 的实现方式） （规范 自然资源开发利用行为）
自然资源 资产管理体制改革是先导性 改革 ，是今后一 针来看 ， “必须坚持节约优先 、保护优先 、自然恢复
段时 间政府 职能改革的重要 内容之一 ，如何 实施好 自 为主的方针 ，形成节约资源和保护环境 的空 间格局 、
然资源所有者 职责 、所 有 国土空 间用途 管制 和生态保 产业结 构 、生产方式 、生活方式 ，还 自然 以宁静 、和
可 以按 照 自然资源资产管理 ，如 自然界 的风 、雨 、雷 、
图 ２ 自然资源资产基本 管理 制度内容与关 系示意二
电是 自然现象也是 自然 资源 ，但都不能按 自然资源资 产管理。这 里 “两要 素”主要 是指 自然资源资产 的 “两 要素” 。
的问题最 为明显 。 目前 ，我国矿产资源 资产管理两项 制度都体 现在一个证上 ，即勘查许 可证 或采矿许可证 ， 这是我 国矿产资源管理 制度 设计上 的重 大缺 陷 。由于
矿产资源 ，还是水 资源 、海洋资源 、森林资 源 ，都 有 从 “空 问格局 、产业 结构 、生产方式 、生活方式”上
两重身份 （也是其社会属性和 自然属性 的外在体现 ）， 加 以落实 ，全 面改革 以前 的 自然资源开发利用形势 。
一 重是 “生产要素 ”的身份 ，另一重是 “生态要素 ” （或环境要素 ）的身份 。这两 重 “要素”都是 国家现 代 化建设离不开 的物质基础 ，作 为 “生产要素 ”要按
１处理 好 自然资 源资产 利用 制度 和配 置 制度 关 系
照十九大报告 中wk.baidu.com“经济体制改革必须 以完善产权制度
从管理体制上 ，我们会看 到 自然资源 “生产要 素”
和要素 市场化配置为重点 ”加 强改革 ；而作为 “生态 的发挥是矛盾产生 的主要原 因 ，处理好 自然 资源 “生
要素 ”要按 照十九大报告 中 “提供更 多优质生态产 品 产要素 ”的作用和功能发挥 ，才能从根本上解决 “开
旋 情报
自然资源管理
新 时代 的 自然 资源 资产 管理 体制 改革 理论 分析
王 峰，余星涤，冯 聪，樊笑英，杜雪明
（国土资源部 咨询研 究 中心 ，北京 １０００３５）
摘 要 ：党的十九大把 坚持 人与 自然和谐共 生作 为基本 方略之一 ，进一 步明确 了加 快生态文明体制 改革 、 建设 美丽 中国的总体要 求。为使我们的 自然资源管理 制度设 计更为 完善 ，使我们的资源产权流转和资 源利 用行 驶 在法治 的轨道上 ，既流转顺畅 ，又保护有 力 ，本 文从 自然资源生产要 素和生 态要 素两重 身份 的 角度 出发 ，分 析 自然资源基本 管理制度与监 管制度 的 内容 与关 系，以期 更好地 明确我们 的制度设计 目标和 内容 。
关键词 ：生态文明体制 自然资源资产 监管体制 改革
生态 文 明建设 是 新时代 中国特 色社 会 主义事 业 两种要素关系如何处理 ，作用如何合理发挥 ，是我们
总体布局 “五位一体”建设 的重要一 环 ，也是我 国可 生态文明建设 、体制改革面临 的最主要 问题 ，也 即 自
持续发展不 可或缺的建设 内容 。在生 态文明建设 中， 然资源 “开发”和 “保护 ”的矛盾 。从十九大定 的方