试议法律规定行政起诉期限的理解与运用探讨与研究报告

试议法律规定行政起诉期限的理解与运用

陈新明、X琨我国目前行政诉讼起诉期限制度主要由《行政诉讼法》和最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释的相关规则所构成，《行政复议法》及一些单行法律中也有一些涉及起诉期限的规定。其中时间长短、起年，拟从实践运用的角度，对现行行政诉讼法及其司法解释中关于起诉期限规定的理解与适用，谈一谈自己的理解与看法。

一、起诉期限的意义

行政诉讼中的起诉期限，是法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。它包括三个因素：第一个因素是期限，即当事人自某一个时间点开始到另一个时间点终了的可以提起行政诉讼的时间过程。其中最关键的问题是时间的起算点，如何确定这个起算点，又要看确定起诉期限的价值取向。第二个因素是在上述的时间期限内当事人决定是否提起行政诉讼的自由。立法设定起诉期限的意义应在于给当事人以是否寻求司法保护的选择权和行使这种选择权的思考、行动时间，在这段时间里，当事人有选择是否向法院提起行政诉讼的自由。第三个因素是当事人超过起诉期限向法院提起诉讼的法律后果。如果当事人在法律给予的这个特定的时间里没有提起诉讼，法律就将取消当事人请求法院保护其权

利的权利，当事人曾经拥有法律上的权利以及这种权利所代表的正义也不再存在，社会秩序将在此基础上进行新的发展。因此，起诉期限是决定当事人权利、决定法的公正内涵的重要制度。

二、起诉期限规定的理解与应用

(一)关于起诉期限的选择与适用法律和司法解释关于行政诉讼起诉期限的规定有多种期限和多种情形，就期限来说，有5天、15天、30天、3个月、2年、5年和20年不等;就行为来说，有复议行为和非复议行为，告知与未告知行为，告知内容上还有告知行政行为内容的告知和诉权告知;另外，起诉期限起点和终点也不完全相同。这些不同，通常情况下不会在一个行政案件中同时存在，但却存在着如何正确选择适用的问题。

1.直接向法院提起行政诉讼的起诉期限。综合《行政诉讼法》第39条和《最高人民法院关于执行(中华人民XX国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第4l条、第42条的规定，直接向法院提起行政诉讼的起诉期限分为三种情形：一是原告知道行政行为内容也知道诉权或者起诉期限的，应当适用从知道或者应当知道之日起3个月的起诉期限。二是原告知道行政行为内容，但不知道诉权或者起诉期限的，从知道行政行为内容之日起有2年的起诉期限。三是原告既不知道行政行为也不知道诉权或者起诉期限的，其起诉期限为从作出行政行为之日起5年或者20年(不动产)。

2.经过行政复议的行政行为的起诉期限。根据《行政诉讼法》第38条的规定，对经过复议的行政行为提起诉讼的，起诉期限分两种情形：一是从收到复议决定书之日起15天;二是复议机关逾期不作决定的，从复议期限届满之日起15天。

3.行政赔偿诉讼的起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第22条、第23条、第24条的规定，行政赔偿诉讼的起诉期限分为三种情形：一是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限为3个月，自赔偿请求入向行政赔偿义务机美递交申请后2个月期间届满之目起计算。二是提起行政诉讼时一并提出行政赔偿的请求的，其起诉期限按照行政起诉期限的规定执行。三是赔偿义务机

关作出赔偿决定对，束知诉权或起诉期限的，从赔偿请求人实际知道诉权或起诉期限时计算3个月，但自赔偿请求人收到赔偿决定之日起最长不超过1年。

4.行政不作为的起诉期限。对于不作为行政行为的起诉期限，《若干问题的解释》第39条有专门规定，但只规定了起诉期限的起点，没有规定终点。起算点有三种方式：一是自申请之目起60日;二是法律、法规、规章另有规定的从其规定;三是紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，可随时起诉。

5.单行法律规定的起诉期限。单行法律有些也规定了起诉期限，例如我国《土地管理法》规定的起诉期限为30日，《食品卫生法》、《外国人人境出境管理法》规定起诉期限为15日等，起诉期限的起点一般是接到决定通知之日。单行法律中起诉期限的规定时间较短，因为单行法律多是由主管行政部门起草的，更强调行政的效率和行政因素。但如果依据单行法律做出的行政行为未告知诉权或行政行为内容，或者经过复议程序等，则应适用《若干问题的解释》第41条、第42条，或《行政诉讼法》第38条的规定。

(二)对“知道”的理解关于起诉期限的起算点，除《行政诉讼法》第39条，《若干问题解释》第41条第42条，《最高人民法院关于事理行政赔偿案件若干问题的规定》第24条外，其它条款关于起诉期限起点的规定都客观明确，审判实践中易于把握，但在上述的几条规定中，都把原告是否“知道”行政行为等内容作为了起诉期限蛉起点和不同期间的适甩条件。如何理解“知道”这个概念，笔者认为需从以下几个方面讨论。

1.关于“知道”的主体。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第24条中“知道”的主体为赔偿请求人，理论与实践当中没有什么争议。《行政诉讼法》第39条规定“知道”的主体，是公民、法人或者其他组织，也就是向法院提起行政诉讼的起诉人，即无论是被诉行政行为的相对人还是其他利害关系人，只要是起诉人，都属于“知道”的主体。

对于《若干问题的解释》第41条和第42条中规定的“知道”，人们对其主体可能有不同认识。比较流行的一种观点认为，第4l条规定的适用对象是行政行为的相对人，丽第42条规定妁适甩对象是利害关系人。其原因是行政机关针对行政行为相对人作出具体行政行为，是不可能告诉其他人诉权或起诉期限的，因为行政机关没有这个义务，所以第41条应兰i是针对相对人作出的规定;同样，行政机关的具体行政行为就是针对相对人作出的，相对人不可能不知道彳亍玻机关对其所作具体行政行为的内容，所以第42条应当是针对相对人以外的其他利害关系人作出的规定。这种观点的前提，是作出行致行为的行政主体的告知义务，把告知义务与“知道”主体联系起来。上述观点从行政主体这个角度看应当是正确的，但笔者认为，行政诉讼起诉期限铷度的价值取向，应该在起诉人及其权刺救济方面。从起诉人权利救济角度看，无论是相对人还是其他利害关系人，都应当适用褶同的起诉期限。所以《若干问题的解释》第41条、第42条的规定中的“知道”或者“应当知道”的主体应当是一样的，是相对人和其他利害关系人。

2.关于“知道”的内容。作为起诉期限起算点的“知道”，究竟应当包含什么内容?这里有一个内容和程度问题。《行政诉讼法》第39条规定的知道内容是“作出具体行政行为”，《若干问题的解释》第4l 条规定的知道内容是“诉权或者起诉期限”，第42条规定的知道内容是“具体行政行为内容”。可以说，《行政诉讼法》第39条规定的起诉人知道的内容包含《若干问题的解释》第41条和第42条规定的两个方面的内容：一是诉权，二是行政行为的内容。诉权好理解，实践中也没有什么问题，无须再讨论。而行政行为内容则比较复杂，具体行政行为种类不同。其内容也不尽相同，但无论各类行政行为的具体内容有什么差别，其中有些共同的内容是不可缺少的，主要有：一是行政行为的结论或者结果;二是行政行为的适用对象和适用X围;三是作出行政行为的主体;四是行政行为作出的时间;五是行政行为事实和行为的认定结论;六是法律规X依据。上述6项内容是一个行政行为不可缺少的，那么对于起诉人来说，起诉期限的起算究竟应当从知道哪些内容开始起算呢，这里就有一个最低限度的知道内容问题。笔者认为，那些影响起诉人行使诉权的行政行为内容，都应当属于最低限度应当知道的内容，具有这种性质的行为内容应当包含：一是行政行为的结论或者结果，否则就无从知道权益是否被侵害或者是否受到影响;二是行政行为的主体，否则起诉人起诉究竟应该告谁就无法确定，没有被告是不可能提起诉讼的;三是行政行为的适用对象或者相