填海造地换领土地证政策

关于填海造地换领土地使用证的政策探讨

按照2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”。但由于《中国人民共和国海域使用管理法》属于上位法的原因，因此并未对换发的土地属于无偿使用还是有偿使用予以确定。为此，国内各省市均发布了各地的海域使用管理条例（或办法），对此做了不同的规定，笔者拟结合工作实际对此问题加以探讨：

一、对于填海造地换领土地证的几种观点

观点一：应直接予以换发有偿使用的土地使用证，即不用再缴纳土地出让金，用地企业直接领取土地证。这个观点的代表是辽宁省。

于2005年4月1日施行的《辽宁省海域使用管理办法》（辽宁省人民政府令179号）第二十三条规定：“填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县以上土地行政主管部门提出土地登记申请，由县以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书。换发国有土地使用权证书，不得收取土地出让金”。

观点二：换发土地证，可不用再缴纳土地出让金，但如转让或改变原填海用途，则需要补缴土地出让金。这个观点的代表是江苏省。

于2005年7月1日起施行《江苏省海域使用管理条例》第三十四条规定：“海域使用权人应当在围垦、填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土

地使用权证书，确认土地使用权。土地使用权期限为海域使用权剩余期限。换发国有土地使用权证书，不收取土地出让金。转让围垦、填海形成的土地的使用权，应当经土地所在地设区的市、县（市）人民政府批准，并补缴土地出让金。补缴的土地出让金的数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的围垦、填海成本确定”。

观点三：换发土地证时，需要缴纳土地出让金。但可以核减已缴纳过的海域使用金和填海成本。这个观点的代表是海南省。

于2005年7月1日起施行的《海南省实施<中华人民共和国海域使用管理法>办法》第二十三条规定：“对填海形成的土地，海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书和海域使用红线图向县级以上人民政府土地行政主管部门申请换发国有土地使用权证书，并缴纳土地出让金，已缴纳的海域使用金和填海成本应当予以抵减”。

观点四：应结合土地利用总体规划、城市规划和海域规划，确定是否符合《划拨土地目录》，如符合，政府可按照划拨方式供地，如不符合，应办理土地有偿使用手续，属于国土资源部11号令规定的经营性用地范围的，必须以招拍挂方式供应。这个观点的代表是广东省和福建省。

由广东省海洋与渔业局与广东省国土资源厅联合下发的《关于加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔〔2004〕146号）规定，“国土资源行政主管部门在办理土地出让（划拨）手续和土地登记发证时，应区别下列不同情况进行处理：

（1）围填海造出的土地用于农业用途的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给围填海的单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年，符合《土地管理法》第五十四条规定的建设用地的，

可按划拨方式办理用地手续和国有土地使用权登记发证。

（2）围填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四条规定以外的建设用地的，应按土地管理的有关规定实行有偿使用，办理土地使用权出让手续，缴纳土地出让金（土地出让价格按当地的地价标准扣除海域使用权人缴纳的海域使用金、资源补偿费和实际投入的填海成本计算），按出让国有土地使用权登记发证。

（3）围填海后形成的土地按规划作为经营性项目用地的，在围填海项目竣工验收后，由市、县人民政府土地储备机构实行收购，土地使用权按国家和省的有关规定以公开交易的方式出让；或者先由市、县人民政府收回土地，土地使用权按公开交易方式出让后，再从土地出让收益中扣还原海域使用权人已缴纳的海域使用金、资源补偿费、实际投入的填海成本以及合理的填海利润。土地使用权以公开交易的方式出让后，由受让人依法办理土地登记手续”。

而于2006年7月1日起施行《福建省海域使用管理条例》第二十九条规定：“海域使用权人应当自填海项目工程竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向沿海县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由沿海县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。符合国家《划拨用地目录》和用于工业建设项目用地的，不再收取土地出让金。改变原批准用途的，应当经沿海县级以上地方人民政府批准，并补缴土地出让金。补缴的土地出让金数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的填海成本确定”。

以上可以看出，不同省、市政府部门对填海形成陆域后，在换发土地证时，是否需要再次缴纳土地出让金意见并不统一。近年来随着全国港口建设的飞速发展，这种不统一对港口企业来讲，已成为不小的负担。

二、国内不同省市政府在填海造地时需要缴纳海域使用金的情况

据查询相关资料，各地对填海造地时缴纳海域使用金的标准也是不尽相同，详见下表：

辽宁

填海造地，比照当地土地出让金价格的70%—85%一次性计征。对于环境整治填海项目，比照当地土地出让金价格的55%一次性计征。低于每亩1万元的，按每亩1万元一次性计征。[即15万元/公顷]

辽宁省海洋与渔业厅、辽宁省财政厅关于印发辽宁省贯彻施行《海域使用管理法》暂行意见的通知（辽海字〔2002〕68号）

江苏

改变海域属性的非种植、养殖业填海工程用海，每亩一次性计征8000元；[即12万元/公顷]

关于印发《江苏省海域使用金征收管理暂行办法》的通知

苏财综〔2003〕136号

福建

改变海域属性的非种植、养殖填海工程用海，比照邻近土地出让金价格的３０％一次性计征。

福建省人民政府办公厅关于印发《福建省海域使用金征收管理暂行办法》的通知（闽政办［2001］201号）

海南

填海造地150万元/公顷

海南省人民政府办公厅关于印发《海南省海域使用金征收管理办法》的通知,琼府办[2002]22号

广东

填海造地，27万元/公顷；