昆明市滇池流域地区“多规合一”的探索与创新

昆明市滇池流域地区“多规合一”的探索与创新

程子烨，李霞，王治，曹勇，高霜，熊帼

摘要：目前我国空间规划之间的冲突采用"多规合一"进行协调处理。从早期的上海、武汉、深圳"两规合一"、广州"三规合一"，发展到国家28试点"多规合一"。整合力度范围不断加大，生态类规划越来越受到重视，多部门协同编制。本文通过分析国内"多规合一"编制经验。结合具体实践，介绍昆明"多规合一"成果体系，阐述昆明"1＋N"空间规划体系，"量水发展、以水定城"、"底线思维"等探索创新。总结经验进而对我国空间规划体系的完善提出建议。

关键词：多规合一，空间规划体系，量水发展，底线思维，昆明

1 引言

“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护以及引导人口发展的基础设施类规划等多个规划融合到一个区域上，实现一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。重点是基于城乡空间规划的衔接与协调工作，是实现城乡统筹发展的方法和平台。目前我国的“多规合一”是自下而上的实现部门间规划打架的有效途径，其成果是也是引导理性规划的一种途径。从最早“两规合一”探索到广州“三规合一”，再到2014年国家四部委联合开展的28个市县“多规合一”试点工作，“多规合一”工作不断发展深化。

2 "多规合一"发展趋势

2.1整合力度范围越来越大

前期探索阶段率先开展整合工作的上海、武汉、深圳等地，是将规划部门和国土部门先进行部门合并，形成“两规合一”。之后广州在“两规合一”的基础上整合发改、规划、国土三大规划形成“三规合一”。2014年为贯彻党的十八大和十八届五中全会精神，落实中央城镇化工作会议、生态文明体制改革方案总体要求，更好地发挥规划的引领作用，提升空间治理能力现代化。国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28市县开展“多规合一”试点工作。从“两规合一”

到广州的“三规合一”再到2014年国家四部委联合开展“多规合一”，“多规合一”工作整合力度不断加强、范围不断扩大[1-12]。（见表1）

2.2生态类规划越来越受到重视

早期“两规合一”注重的是对土地和建设类规划的协调统一，目的是消除技术标准不同产生的土地资料的浪费，为土地资源紧张的城市梳理更多可开发空间。“三规合一”在此目的基础上，重点是对部门之间分权和争利产生的资源内耗进行协调。（朱江，等2014）从前期研究阶段的“两规合一”、“三规合一”到“多规合一”，进一步顺应改革趋势，尤其突出生态类部门规划统筹下城市发展。控制线体系中明确划定生态保护类控制线，保护类型越来越清晰，生态类规划越来越受到重视。[1-12]（见表1）

表1 多规合一发展分析表

3 昆明市多规合一探索实践

3.1多部门协同编制历程

2015年4月13日，云南省政府下达《云南省“四规合一”试点工作的指导意见》；2015年8月22日昆明市政府下达《昆明市“多规合一”工作方案》。整个规划编制期间多部门协同编制，包括市级和区级共计八十多个部门，经历四个阶段、五轮共计五十多次的市县联动和部门对接，共协调十几万块差异图斑。规划编制期间市委市政府高度重视，多次听取规划汇报，充分肯定规划编制的技术思路和成果内容。继滇池流域地区“多规合一”之后，项目组还编制了滇中新区东片区“多规合一”规划。编制完成后昆明市九城区及滇中新区形成“多规合一”全覆盖。总面积约5300平方公里。

图1 规划编制阶段图

图2 规划协调对接轮次图

图3 协调会议照片

3.2 成果体系

规划形成“一本账专题研究、一张图控制线、一

套机制文件和一个平台”的“四个一”成果体系。“一

本账”统一各部门关于人口、用地、产业、区域性基

础设施等方面提出的相关指标；“一张图”建立统一

的空间规划体系；“一个平台”建立统一的规划信息

管理管理平台；“一套协调机制”建立多部门共同参

与规划协调与控制线管理的机制。划定六条控制线体

系：一二三级基本生态控制线、城乡建设用地规模控

制线、城乡建设用地增长边界控制线、城乡永久增长

边界控制线。再通过控制线管理规定逐步将协调方案

反馈到法定规划中。

图5 “一张图”成果

图4 成果体系

3.3创新特色

3.3.1从“四个一”成果体系到1+N空间规划体系的统领

昆明市滇池流域地区“多规合一”成果将成为昆明城市空间发展的总纲，统领城市交通、文化、教育、医疗、卫生等公共服务设施等方面的建设，形成昆明市“1+N”的城市规划体系。“1”是指“多规合一”规划的“四个一”成果，“N”在“多规合一”成果的指导下，各类空间规划协调并存，提高规划到合理性，指导昆明市未来的城市发展建设，真正实现“一张蓝图干到底”。

图6 “四个一”到1+N空间规划体系图

3.3.2规划按照“量水发展、以水定城”的思路引领规划编制

以“量水发展，以水定城；生态优先，严控底线；以人为本，功能优化；统筹协调，绘就蓝图”四句话统筹整个规划编制思路。其中“量水发展，以水定城”是规划的核心思想，根据调查昆明市目前发展的瓶颈是水资源，水资源缺口较大，大量城镇用水需要借助引水工程支撑。因此，规划以“量水发展，以水定城”为统领，在生态优先的基础上考虑城市的发展和人的发展。

量水发展，以水定城：围绕资源环境承载力这一前提条件，与水务、环保、林业等部门紧密衔接，充分论证滇池流域地区的水资源承载力和生态底线。

生态优先，严控底线：衔接国家环保部生态红线划定要求，围绕保护重点生态要素划定的城市开发边界控制界限。通过控制城市开发边界，可防止城市无序蔓延，促进城市土地资源节约、集约利用，保障城市生态安全。

以人为本，功能优化：突出以人为核心的城镇化，通过对建设用地供给和重大基础设施布局引导主城疏解，进一步优化昆明城镇集中建设区的空间布局。

统筹协调，绘就蓝图：梳理协调各类规划空间差异，通过划定控制线体系和机制设定，统筹衔接各类空间性规划，实现一张蓝图的空间管控。

3.3.3底线思维划定城乡永久增长边界

昆明“多规合一”核心突出了生态类规划的整合，并作

为指定城市发展政策的重要基础条件。在尊重城乡自然生态

系统和合理环境承载力的前提下，围绕滇池流域生态的整体

保护，结合国家生态保护红线划定及永久基本农田划定工作，

衔接昆明特色保护要素“滇池保护区”、“生态隔离带”等

要素，将基本农田保护区、水源保护区、自然保护区、风景

名胜区、生态公益林等十几种生态要素纳入基本生态控制线，综合划定形成分级、差异化的生态底线管控体系。同时，以底线思维明确“图-底”关系，根据生态底线划定永久增长边界，确定城乡开发终极增长边界，守住生态家底，创建世界知名旅游城市，实现人与自然的和谐发展。

图7 控制线关系图