中国海上执法力量的现状与未来

五龙护海-中国海上执法力量的现状与未来

（美）莱尔·戈尔茨坦博士美国海军军事学院中国海事研究所所长／杨晓波编译

中国作为日益崛起的世界重要政治、军事及经济大国，却仍未组建统一的海岸警卫力量。与周边国家相比，中国的海上执法力量仍处于相当弱势的地位，多头共管、机构职能重叠、执法标准不一等问题亟待解决。

中国海上执法力量现状

总体看来，中国共有五个不同的部门同时履行着海上执法任务。他们分属不同的上级机关，从不同的业务角度分别负责各自业务领域内的执法任务。据中国国内资料显示，共有约4万人从事海上执法工作。

公安边防海警公安边防海警直属于公安部边防局，主要负责近海海上治安，编制列入中国人民武装警察边防部队序列，是由公安部领导管理的现役部队。海警是维护海上治安的公安执法力量，其最初源于前苏联海上执法体制。值得注意的是，与其他部门的海上执法力量相比，海警是中国唯一的海上武装执法力量。尽管海警部队少量舰只具备搭载直升机的能力，但目前为止海警仍未配备舰载直升机，也不具备直升机出警能力。海警部队的主要任务是打击包括海盗和恐怖主义在内的海上犯罪，尽管目前为止中国仍未发生过类似印度孟买、美国“9.11”这样的恐怖袭击事件，但中国对这类事件也持警惕态度。

鉴于公安边防海警部队所担负的任务，并在中国海上执法体系中所占的地位和能力也是首屈一指，故也被称为中国的“海岸警卫队”，在对外交流中常常扮演协调和牵头的角色。

交通部海事局海事局为交通部直属机构，实行垂直管理体制，根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能。单从人数上看，海事局两倍于公安边防海警，达到2万人；从担负的任务和职责来看，海事局也确实是仅次于公安边防海警的重要海上执法力量。目前，海事行政系统分为中央直属的海事局和地方海事局两类，沿海海域（包括岛屿）和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河干线和港口，划为中央管理水域，由交通部设置直属海事管理机构实施垂直管理；在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等水域，划为地方管理水域，由省、自治区、直辖市人民政府设立地方海事管理机构实施管理。

农业部渔政指挥中心近三十多年的高速工业化和不断提高的捕捞量，使中国近水渔业遭遇了种种困扰，过度捕捞、环境污染、海洋生态失衡等问题都制约着渔业发展。为促进渔业资源的有序捕捞，中国于2000年正式启动定期休渔制度。在每年规定的时间内，禁止任何人在规定的海域内捕鱼，称为休渔。休渔可以让海洋中的鱼类有充足的繁殖和生长时间，

对鱼类的生长起到了很好的保护作用。而为了确保休渔制度的严格执行，需要一支强有力的渔政船队，在这种背景下，中国渔政迎来了发展的黄金时期。渔政指挥中心直属于农业部，其人数只有约1000余人，却管理着近800万中国渔业人口。作为纯粹的生产管理机构，中国渔政部门长期以来并不为外界所注意，直到2009年3月，众多中国渔船和渔政执法船卷入发生在南海的中美冲突时，才引起外界的广泛关注。

渔政部门除了要负责中国近水的渔业管理外，还担负着走出去的重任。据公开资料显示，中国近年来大力发展远洋渔业，到2006年，已有2000余艘远洋渔船在公海和35个国家的专属经济区内作业，这对渔政部门也是个新的问题。从中国的观点看，如何保护这些远洋渔船免遭海盗以及他国海洋执法力量的侵害，已成为急需解决的难题。

中国海关总署中国在很大程度上依赖于庞大的对外贸易，进而崛起成为当今的贸易和经济大国。对于掌控进出中国沿海的海关来说，防止走私泛滥是海关总署下属缉私部门的重要职责。根据有关法律，中国海关主要承担4项基本任务：监管进出境运输工具、货物、物品；征收关税和其他税、费；查缉走私；编制海关统计和办理其他海关业务。根据这些任务主要履行通关监管、税收征管、加工贸易和保税监管、海关统计、海关稽查、打击走私、口岸管理等7项职责。其中最后2项职责——打击走私和口岸管理，与其他国家海岸警卫队的执法内容相近。

海监总队中国海监总队的主要职能是依照有关法律和规定，对管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。由于担负巡视中国各专属经济区的职责，海监总队的规模较渔政和海关辑私部门要大，但小于海事局。

中外海岸警卫力量对比

在这样一个大国关系复杂微妙的时代，海岸警卫队在处理相关国家海上民事或准军事纠纷时往往扮演着越来越重要的角色。近年来，大国运用海岸警卫队遂行重要战略性任务的突出例子，当属2008年俄格战争期间，美国迅速派遣了海岸警卫队的“达拉斯”号大型舰艇向格方运送了各种物资，此举未进一步激化黑海沿岸诸国紧张局势，又体现了美国对格方的支持和援助。频繁运用海岸警卫力量处理低强度冲突或民事纠纷的趋势，同样也出现在亚洲。比如，日本在战后频频动用强有力的海岸警卫队对抗朝鲜的武装侦察船，以及进入争议的钓鱼岛海区进行作业的中国台湾地区渔船。美、日等海洋国家强有力的海岸警卫力量也成为他国效仿的对象。2008年秋，印度就宣布为其海岸警卫队购置远程巡逻飞机，以增强其海岸警卫队在印度洋及邻近海域的执法能力；为加强与邻国争夺争议岛屿的主权，韩国也大力发展海岸警卫力量。

然而，在这种背景之下，日益成为世界重要政治、军事及经济大国的中国，却仍未组建统一的、与他国类似的海岸警卫力量，外界也对其海岸警卫职能的体系架构、组织分工和执法能力等情况莫衷一是。虽然近几十年来，中国在海上执法能力建设方面取得了不小的进步，但由于部门利益及长久以来的传统束缚，其海上执法力量仍存在着职、权、责不清等问题。长久以来，中国国内多个部门涉及海上执法业务，对内造成人员、机构和职责的重叠，增加了执法成本和协调难度；对外由于缺乏统一的海上执法部门实体，难以与国外同行展开交流以及加强与周边国家的安全合作，这势必会造成中国海上执法部门的低效、被动和弱势。

中国海上近水执法能力的缺失也已成为中国防务学者的共识，考虑到中国在东亚及世界政治、军事及经济中的重要地位，这种缺失和弱势尤其令人难堪。比如，中国学者曾写道：“我们的近水海上执法能力与我国作为举足轻重大国的形象和地位并不相称......我国现役的海上执法船只绝大多数都是不足500吨的小艇，舰载直升机数量更少，根本无法满足日常海上巡逻和突发事件处置、海上执法的需要。”宁波公安海警学院（原公安海警高等专科学校）的学者也称当前的状况无法容忍，“作为世界第一人口大国，在陆上资源越来越稀缺的当代，海洋对中国将越来越重要，但现实的情况却是，我国对包括专属经济区在内的近水的管控能力却远不如邻近国家。”

相比之下，其他太平洋沿岸国家都建立了强大的专属海岸警卫力量，特别是日本的海岸警卫队，其装备水平和训练素质堪称本国的“第二海军”；而美国的海岸警卫队更是强大到与一些中等国家的海军相匹敌的程度。以各国海岸警卫力量装备的直升机为例，美国海岸警卫队拥有近250架各型直升机，日本则拥有75架，而中国只有约36架各型直升机。对于海上执法而言，远程巡逻和复杂的执法任务对直升机的需求量极大，根据一国海岸警卫力量装备直升机的数量就能大致判断其行动效率。另外，从中、美、日三国海岸警卫力量装备的舰艇数量、质量情况也可看出，中国海上执法主要依靠大量1500吨以下的小船，在1500～3000吨级的中型和3500吨以上的大型舰船方面则远少于美、日两国。如果说上述装备方面的差距可在短时间内得到弥补的话，那么整合海上执法力量，建立结构合理、责权明晰的现代海岸警卫力量则是一项长期而艰巨的任务。比如，1996年韩国以美、日海岸警卫力量为蓝本，整合国内多个海上执法部门，历经数年才成功建立起统一完备的海岸警卫力量。

构建中国的“海岸警卫队”势在必行？

近年来中国的海上利益不断遭到挑战，成为中国强化其海上执法力量的最大动因。在全球化和经济、贸易活动与交流日益频繁的今天，由于中国四周海域被岛链所包围，加之与邻国仍存在着或多或少的领海主权争端，因而也越来越易与周边国家产生各种冲突，比如，宁波公安海警学院的学者在其著作中写道：“目前，中国和东盟诸国在南海海域存在着潜在的冲突，为了缓解地区紧张局势，中国与东盟各当事国签署了各种协议，但从某种程度上看，这并未有效减少中国的主权和利益被持续侵犯的状况。”在这种情形下，运用正规海军等军