加强应急管理,提高政府预防和处置突发事件的能力

加强应急管理，提高政府预防和

处置突发事件的能力

浙江省应急办主任陈荣

（二〇〇八年八月）

同志们，大家好：

下面，我给大家简要介绍应急管理工作的一些常识和进展情况。讲四个问题：一是突发公共事件的几个基本概念；二是应急管理工作的主要内容；三是我们在公共安全方面面临的主要挑战；四是有效处置突发事件的主要经验。

一、突发公共事件的几个基本概念

（一）突发公共事件的定义

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

（二）突发事件的主要特点

1、突发性。突发事件，有的有预兆，可以预测到；大多数还不能预测到。其中既有科学技术发展水平问题，也有人为的因素，制造突发事件的一方故意隐瞒信息。所以，突发事件发生的时间、地点具有相当的不可预见性。突发事件发生以后，事物原有的格局和秩序会被突然打乱，而且超出社会和人们心理的承受能力，人们往往会感到突然。2006年12月印度洋的海啸，今年的“5.12”汶川地震都是这样的。

2、紧迫性。突发事件发生，一般会造成生命财产的损失。当然，事件有大小之别，损失有多少不同。但是对时间的把握很大程度上决定了应急管理的有效性，这就要求我们快速做出决策，采取应对行动。不能拖、不能等，也没有时间研究研究议而不决。正如5月12日中央政治局常委会指出的“灾情就是命令、时间就是生命”。温家宝总理在前线指挥部要求的“早一秒钟到达，就可能多救活一条生命”。

3、高度不确定性。突发事件不仅发生前，人们很难准确判断突发事件是否会发生、何时发生；突发事件发生后，导致突发事件发生诱因和当时当地的环境情况又是很复杂的，人们很难把握它的发展进程。今年年初的雨雪冰冻灾害，开始只是自然灾害，由于时逢春节、春运，造成了交通中断，电力损毁，能源紧张，民生受到严重影响。这就是突发事件的高度不确定性。

4、高度破坏性。突发事件发生，其影响的范围不仅仅涉及个人，而且危及群体，导致人员伤亡，财产损失。“5.12”汶川地震，大量房屋倒塌，几十万人受伤，8万多人死亡和失踪，4600万人受灾，经济损失达到万亿。

5、信息的不充分性。突发事件中，通讯设施等原有的沟通渠道会遭到破坏，信息无法有效沟通。浙江省对口支援的青川县，地震发生后3天与外界隔绝，震中汶川县也是几天后解放军强行推进，此前无法得到准确信息。另外，人们会因过度紧张对客观情况反映失真或夸大。情况错综复杂，信息真伪并存，应急管理所需要的准确、有用的信息非常地不充分。

6、资源严重缺乏。当突发事件发生后，社会资源不仅会遭到严重破坏，而且应急处置中对资源的需求量非常大。同时，训练有素的应对人员毕竟有限，而更多的人面对突发事件会感到惊恐和压力。汶川地震发生后，中央和国务院调集了十几万解放军，十万援建大军，国务院拨款700亿，全国捐款400多亿，接收伤员1万多人，一省市帮一县，真正做到举全国之力。

7、相互交叉影响。各类突发事件之间会相互影响、相互交叉。如地震、洪涝等自然灾害会衍生防疫问题；突发事件会诱发社会治安问题。所有各类突发事件都可能衍生次生新的灾害。2006年吉林化工厂大爆炸，造成松花江污染，导致哈尔滨断水，河流进入俄罗斯境内，还引起国际外交事件等等。

（三）突发事件的分类分级

1、突发事件分类

对突发公共事件进行分类，目的是加强有效管理。不同类型的突发事件，有不同的机理和规律，需要不同的部门去管理，采取不同的处置方法；造成的社会危害不同，对政府应急措施的需求也不相同。我们国家把突发事件分为四类。

自然灾害：主要指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等。

事故灾难：主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等。

公共卫生事件：主要是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件。

社会安全事件：主要是指恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。

上述各类突发事件往往是相互交叉和关联的，某类突发事件可能和其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生的其他类型事件，应具体分析，统筹应对。

2、突发事件分级

突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。对突发事件进行分级，目的是落实应急管理的责任和提高应急处置的效能。Ⅰ级（特别重大）突发事件由国务院负责组织处置，如汶川地震，南方19省雨雪冰冻灾害；Ⅱ级（重大）突发事件由省级政府负责组织处置；Ⅲ级（较大）突发事件由市级政府负责组织处置；Ⅳ级（一般）突发事件由县级政府负责组织处置。我们还制定了专门的分级标准，其中一条共性的、最重要的标准是人员伤亡，死亡30人以上为特别重大，10人至30人为重大，3人至10人为较大，1人至3人为一般。具体确定时要结合不同类别的突发事件情况和其他标准具体分析。

二、应急管理工作的主要内容

（一）应急管理的概念

应急管理，又称为危机管理，两者可以通用。专家教授那里可能稍有区别，通常的理解是一致的。国外讲危机管理多一些，我国讲应急管理多一些。最初主要用于军事和外交，用于解决国际冲突和国家争端。后来危机管理又成为企业管理中的重要一环，以应对复杂变化危机重重的市场环境。现在，应急管理更多地是指政府和社会公众预防和处置突发公共事件。应急管理既包括突发事件的预防，也包括突发事件的处置。两个方面合在一起就叫做应急管理。

应急管理自古以来就存在，把它作为一门专门科学进行研究，是当代人的事。古代的大禹治水，三过家门而不入，是防洪应急管理。传说中的后羿射日，十个太阳射落九个，留下一个，人们才不那么热了，是抗旱应急管理。还有女娲补天的故事，我想可能是抗震救灾，不是说天塌西北，地陷东南，西高东低吗，跟汶川地震相近吧。在漫长的古代历史中，中华民族有一门学问叫“荒政学”，里面有大量的灾害事件以及救灾、减灾、防灾的思想、经验和方法，这也是古代的应急管理。

解放以后，党和国家十分重视处置突发事件，唐山地震时，毛主席身体已病重，生前签发的最后一份文件是唐山抗震救灾。邢台地震时，周恩来总理亲临前线，组织指挥。江泽民同志任总书记时指挥过“98抗洪斗争”。胡锦涛总书记、温家宝总理一上任，遇到了2003年的非典疫情。今年的南方雨雪冰冻、汶川地震和北京奥运安全，更是令世界关注，这三大事件的应急管理，都可以拿金牌。

（二）应急管理的方针

“坚持预防和应急并重，常态和非常态结合”是应急管理的方针。

预防在应急管理中有着重要的地位。古代的先哲们在总结历史经验的基础上，提出了许多精辟的思想。《诗经》里有“未雨绸缪”的告诫；《周易》中有“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”的思想；《左传》里有“居安思危，思则有备”的警句。《孙子兵法》讲得更明白：认为“百战百胜，非善之善也，不战而屈人之兵，善之善也。”所以孙子提出：“上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城，攻城者，不得已而为之。”应急管理也是同样的道理，