中国信访救济与司法最终解决原则的冲突_以涉诉信访为中心_王天林

要转变观念, 在宪政建设的大视野下审视并选择这一制度的取舍
之道。其根本途径在于: 建立法律至上的宪政制度; 转化信访的功
能目标; 确立司法最终解决原则。 [ 关 键 词 ] 信访救济 司法最终解决原则 权利救济方式 冲突 治本
[ 作者简介] 王天林( 1968 ) , 男, 山东省宁阳县人, 山东大学法学院博士研究生, 主要从事刑
司法机关对一纠纷作出生效裁决后, 不得再将这一 纠纷纳入司法裁判的范围。 判决一经确定, 应不容 恣意翻案, 否则司法制度之安定性、可信性、吓阻性, 以及司法资源之有效利用, 皆将严重受损。! (也就是 说, 判决一经成立, 即不容许再轻易地加以改变, 其 所裁判的纠纷也就视为得到了最终解决。由此对再 审也提出了限制要求, 具体的言行一旦成为程序上 的过去, 即使可以重新解释, 但却不能推翻撤回。经 过程序认定的事实关系和法律关系, 都被一一贴上 封条, 成为无可动摇的真正的过去! )。
∀ 周长军、裴振宇: #涉刑信访的现实困境与解决路径∃, 载#第二届 齐鲁法学论坛论文集∃, 第 402 409 页。
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法由有关行政机关处理的活动!。本文所称的 涉诉 信访!, 是最高人民法院于 2004 年在涉诉信访工作 会议上首次提出的概念, 指的是在那些已经或应当 被执行机关和司法机关受理, 或者已经进入诉讼程 序的案件中, 有利害关系的当事人对于执法机关和 司法机关的作为或不作为所提起的申诉和控告未能 如愿, 转而向上级机关投诉, 或者寻求法律程序之外 的请愿活动。有学者将其直接界定为 主要指公民 以来信和来访的方式向法院和检察院就与司法有关 的事项提出申诉或要求解决问题的行为! ∀ 。其范围 包括各级法院所作出的发生法律效力的裁判结果, 包括一审、终审和再审以后生效的裁判结果, 还包括 公安机关、检察机关依法定程序作出的实体性和程 序性方面的决定, 如行政拘留的决定等。&
二、司法最终解决原则与权利救济方式
司法最终解决原则, 又称司法终极性原则, 其含 义是指 所有涉及个人自由、财产、隐私甚至生命的 事项, 不论是属于程序性的还是实体性的, 都必须由 司法机构通过亲自1听审2 或者1聆讯2 作出裁判, 而 且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威 性!& 。就其含义来说, 司法最终解决原则包含两方 面的内容: 一是权利救济的方式, 最终要通过司法途 径解决。现代社会的权利救济方式方面呈现出多元 化特征, 形成了自决、和解、调解、仲裁、行政裁决、司 法诉讼等既相区别又相互联系的权利救济体系。在 整个权利救济体系当中, 司法居于中心和终极地位。 即当社会生活中所产生的矛盾和冲突, 用和解、调解 和仲裁等途径无法解决时, 由国家通过诉讼, 以国家 强制力的司法裁判的方式来加以最终解决, 亦即国 家 为当事人双方提供不用武力解决争端的方法!。∋ 二是司法救济的效力, 具有终局性。司法最终解决原 则, 不仅在形式上表现为与其他权利救济方式的不同, 而且在结果上表现为司法裁判本身的不可轻易更改 的终局性。司法的终局性在法律上的拘束力体现于 其形式上的确定力、实质上的确定力( 即既判力) 、执行 力、形成力等一系列的效力之中。特别是其中的既判 力, 最为突出地体现了判决一旦确定即不容许再轻易 改变的性质。判决的既判力是指判决在实体上对于 当事人和法院所具有的强制性通用力, 表现为判决确 定后, 当事人不得就判决确定的法律关系另行起诉, 也 不得在其他诉讼中就同一法律关系提出与本案诉讼 相矛盾的主张; 同时, 法院亦不得作出与该判决所确定 的内容相矛盾的裁判。司法的终局性, 一方面表现为 排斥其他主体对司法活动的干预, 亦即除了法院自 身或者另一个法院, 其他任何机关、组织或个人都无 权审查、撤销法院的裁决。另一方面, 即便对司法机 关自身而言, 司法的终局性也表现出一定的约束, 即
困境提供一种可行的解脱途径。
一、信访的概念、性质与功能
所谓信访, 是人民来信来访的简称。广义的信 访, 是指群众通过写信或上访向各级党政部门、人 大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿 望和申诉, 以此来参政议政或维护自己的合法权利。 狭义的信访, 是指国务院于 2005 年颁布的#信访条 例∃所规范的行为, 即 本条例所称信访, 是指公民、 法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、 走访等形式, 向各级人民政府、县级以上人民政府工 作部门反映情况, 提出建议、意见或者投诉请求, 依
和有效的救济途径, 而信访只是其中的一种方式。在法治不彰, 司
法没有终极效力之时, 信访救济的存在无疑具有一定的制度合理 性。但在由 政!治型国家向 法!治型国家转变的过程中, 信访救
济却与司法最终解决的原则与方式存在着内在矛盾。用这种行政
性的社会治理手段去解决法律问题, 与法治社会的要求显然不符。 问题的解决之道往往在问题之外, 要走出目前的涉诉信访困局, 需
2010 年 10 月 第 42 卷 10 月号
学术月刊 Academic M onthly
Oct. , 2010 Vol. 42 No. 10
中国信访救济与司法最终解决原则的冲突
以涉诉信访为中心
王天林
( 山东大学 法学院, 山东 济南 250100)
[ 摘 要 ] 司法最终解决原则是权利救济方式中最为完整、公平
3 学界视点
家机关工作的监督机制, 一直没有定论, 由此导致信 访制度的发展方向也不明朗。但在实践中, 随着 信 访问题综合征!的出现, 各种诉求交错混杂, 无疑凸 显了信访的权利救济功能。在很多情况下, 许多行 政相对人并不是不敢或不愿去寻求救济, 而是更习 惯或更乐于通过信访手段来实现救济!∀ , 从而使得 这种权利救济途径甚至成为优于其他行政救济乃至 国家司法救济的一种特殊形式。
∋ 林来梵、余净植: #论信访权利与信访制度∃ , 载#浙江大学学报 ( 人文社会科学版) ∃, 2008( 3) 。
( 林喆:#信访制度的功能、属性及其发展趋势∃ , 载#中共中央党校 学报∃, 2009( 1) 。
) 参见车春一、叶剑平:#涉法涉诉信访 . 困局、刁民、刁问题∃, 中 国宪政网, 2008 年 8 月 2 日。
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机关的内部规定, 如中央政法委#涉法涉诉信访案件 终结办法∃、#最高人民法院信访处接待来访工作细 则∃、#人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法 ( 试行) ∃等等。以此观之, 如果认定信访是一种由基 本权利派生出来的权利, #信访条例∃以及其他地方 性法规和内部规定都有违宪之虞。为此, 有专家建 议尽快制定信访法, 以终结非正常上访制度。−
∗ #涉法信访是否挑战司法权威?∃, 载#法制日报∃ , 2004 06 10。 + 法律保留原则是以德国度强调任何情况下对基本权利的限制都必须 以代议机关( 国会) 通过的法律为准, 与之相适应的是, 涉及一个 法律( 限制人权) 的解释时, 应该采取最有利公民权利之方式。 以此观之, 中国的#立法法∃ 也存在问题。其不仅缩小了基本权 利法律限制范围, 而且在第 9 条明确规定国务院可以采取授权 立法的形式来规定公民基本权利问题, 更加放大了宪法在基本 权利制度上的缺失。这样因宪法保障 制度的不健全所造成的
信访作为一种正式制度, 主要有两个方面的功 能: 一是政治参与; 二是权利救济。 由于政治参与 和民主监督之间的交融互涉, 也有学者认为, 信访是 一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的
法律权利。 对于信访制度的权利救济功能, 或认为 信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方
式, 具有保障和维护公民权利和自由的功能; 或认为 信访体现了公民的请愿权利, 而这一权利是公民政 治权利中非常重要的一项。至于信访的功能定位到
权利救济方式则分为私力救济、社会救济和公力 救济。由于私力救济的种种弊端, 随着人类从原始社 会向阶级社会的转变, 特别是当国家产生以后, 权利救 济逐渐向社会救济和公力救济发展, 纠纷的解决具有 了公力救济的特性。公力救济意味着国家承担起解 决社会纠纷的责任。国家介入纠纷解决的主要形式 是司法权的运用, 由此便有了诉讼。 当私力救济作为 一种普遍性社会现象从人类文明史中消失后, 诉讼便 成为遏止和解决社会冲突的主要手段。! ∗
制度断裂! , 便会使宪法明示和隐含的公民基本权利因授权法 而 虚化!甚至 空洞化!/秦前红: #论我国宪法关于公民基本权 利的限制规定∃, 载#河南省政法管理干部学院学报∃, 2005( 2) 0。 , #信访条例∃ ( 第 19 20、47 48 条) 、#公安机关信访工作规定∃ ( 第 43 44 条) 、#人民检察院信访工作规 定∃ ( 第 41 42 条) 等 全国性的信访法规以及许多地方性的信访条例对信访人提出投 诉请求和其他信访事项的行为规定了 比较宽泛和严格的限制 /班文站:#我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析∃, 载 #政法论坛∃ , 2010( 2) 0。 − 参见#专家建议制定信访法终结非正常上访∃ , 载#瞭望东方周 刊∃ , 2010 04 19。 于建嵘: #中国信访制度批判∃ , 载#中国改革∃, 2005( 2) 。
信访到底是不是一种权利, 学界并未取得一致 的认识, 但认为信访是一种权利的观点显然占居主 流。持这一观点的人多从#信访条例∃和#宪法∃中寻 求信访的法律依据, 并认为#宪法∃第 41 条乃信访权 利与信访制度在宪法上的上位依据。有人从比较宪 法的角度, 认为作为信访权依据的现行#宪法∃第 41 条所列举的各项权利, 基本上均属于或近似于传统 宪法学所说的 请愿权!( the right to petition) , 即人 们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、 不满与要求的一种权利。∋ 有人从信访的类别或功 能角度, 对不同类别信访的宪法依据分别作了分析。 如政治参与类信访的权源来自宪法第 27 条第 2 款 和第 41 条, 而权利救济的权源应是宪法第 33 条第 3 款和宪法第 45 条。( 有人在认同信访是一项宪法性 权利的基础上, 提出信访是兼具公私双重意义的权 利, 公权利是指公民参与社会与国家管理的权利, 私 权利是指公民行使私权救济的权利。) 但也有学者 对此有不同认识, 如张志铭教授就认为, 不能当然 地认为信访是一种权利, 信访只是一种形式, 是一种 反映意见的手段!。∗ 笔者认同后者的观点, 认为信 访本身并不是一种权利, 而仅是一种权利救济或民 愿诉求的方式。按照宪法的法律保留原则, 国家对 公民基本权利的限制只能由立法机关通过制定法律 的形式进行, 行政法规、地方性法规无权作出规定。+ 而现实情况是, 信访在法规和实践中受到种种限 制,, 而这种限制大多与法律保留原则相悖, 即对信 访的限制缺乏法律层面的规范, 只有一个规范行政 信访的条例, 还有各省的地方性法规, 以及各级政法
底是权利救济机制中的一环, 还是体现民意的对国
∀ 王亚新: #非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织 以 涉法 信访!的处理为中心∃, 载#法律适用∃ , 2005( 2) 。
& 对此也有学者称为涉法涉诉信访, 如关保英: #涉法涉诉信访案 件终结的法律效力∃ , 载#法治论丛∃, 2006( 2) 。
事法学与司法制度研究。
[ 中图分类号] D920. 4
[ 文献标识码] A
[ 文章编号] 0439 8041( 2010) 10 0021 07
作为法治社会的一道独特景观, 信访无疑是中国 特有的一项民怨表达机制和权利救济方式。在法治 不彰, 司法没有终极效力之时, 信访救济的存在无疑具 有一定的制度合理性。但在由 政!治型国家向 法!治 型国家转变的过程中, 信访救济却与司法最终解决的 原则与方式存在着内在冲突, 用这种行政性的社会治 理手段去解决法律问题, 与法治社会的要求显然不符。 然而, 值得注意的是, 近年来出现了一种不恰当的强化 和推崇信访制度的动向, 进而导致司法在某种程度上 被信访所 挟持!的现象。∀ 司法最终解决原则在中国 的缺失与信访机制的不当扩张以及广大民众对信访 的迷信, 使得中国社会的纠纷解决机制呈现出一种畸 形的发展态势, 对中国正在实施的依法治国方略和法 治社会实践构成了很大冲击。故此, 本文拟对信访救 济与司法最终解决原则的关系予以探讨, 以期为信访