论城管执法的现状

浅议城管执法的困境及对策

[摘要]由于城管执法的工作性质、法律地位的不明确以及执法队伍素质参差不齐的滞后等原因，目前我国城管执法陷入了在执法力量和强度不断加强的情况下仍然成效不足的执法“失灵”的现实困境。通过采取明确城管法律授权、转变城管执法理念、提高城管执法技巧、严格依照法律程序办事的建设等对策，可以有效地使城管执法走出困境。

[关键词] 城管执法困境对策

“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”……近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势。为什么上述悲剧在重复地上演，相关报道屡见不鲜地出现在各大媒体呢？本文就此简要介绍了关于城管的概况，包括概念，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。

一、城管执法的概述

（一）城管执法的概念

所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词源于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以

决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》《关于全面推进依法行政的决定》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。

（二）城管执法的作用

自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。

但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操

作问题。

二、城管执法存在的主要问题

（一）城管执法依据在理论上的困惑

1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。也有学者认为，城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发[2000]63号、国发[2002]17号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如《城市规划法》中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定的“柔性”或者说其效力是待定的，即需要真正有权机关的追认才能生效。因此，国务院不能因16条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。何况，仅凭一条法规，就建立了庞大的城管执法体系，实属罕见。

2、城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学

原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让，如国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关就是典型的依法转让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。

（二）违反执法程序现象较普遍

“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将《行政处罚法》束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益。

（三）城管的职责及权力过于广泛

城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”比如目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中