浅谈我国土地管理中的公众参与

浅谈我国土地管理中的公众参与

浅谈我国土地管理中的公众参与

摘要：随着我国工业化和城镇化进程的加快，土地管理对公众的影响越来越大，土地管理中的矛盾越来越多。随着中国社会民主进程的推进，要求政府管理要更多地吸纳公众的意见这就要求我们对现行政府管理制度中的公众参与进行研究，一方面指导公众如何有效地提出建议，另一方面指导政府建立公众参与的机制。本文分析了我国现行土地管理过程中公众参与的现状，提出了改善公众参与机制的途径和方法，以期缓解我国土地管理中的矛盾。

关键词：土地管理;公众参与

一、引言

土地作为一种最基本、最重要、最广泛的生产资料，对其作出的行为必然会涉及到广大群众的利益。一方面，随着我国经济的快速发展，征收土地的规模不断扩大，政府为“公共利益”低价从群众手中征收土地，然后再高价拍卖给一些企业，导致相关的群众利益受到不同程度的损害政府甚至编制了一些不合实际的规划，盲目扩张城市的规模。另一方一面，公众对政府编制的规划知之甚少，无法对政府进行监督，无法制止损害自己合法权益的行为我们知道，政府应是公众的政府，然而它为何没有为公众谋利益却损害了广大群众的利益？政府的行为有多少是向公众公开的？为何公众就不能参与其中？

随着时代的进步、市场经济的发展、法律的逐步完善，广大群众逐步了解到自己拥有权利、自由和民主，逐步要求参与到土地管理中去政府也确实在土地管理中开放了一些公众参与的途径，例如征收土地前的公告、听证以及批后的公示，但究其实质只是一种形式，并未真正让公众参与其中，长此以往，必然会引发公众对政府的抵制情绪，从而加深两者之间的矛盾，甚至引起冲突。

因此，本文将分析我国土地管理中的公众参与现状，提出改善公众参与机制，建构一个公开与互相信赖、既明确参与目标又符合政府需求的公私部门合作环境。通过公众与政府的合作，必能缓解我国土地管理中的矛盾。

二、公众参与的发展及定义

1公众参与的发展

公众参与（Public Participation）是民主的表现形式，最早起源于古希腊雅典城邦，城邦中的所有公民参政，亲自决定和管理城邦的公共事务，自己治理自己。

政府行政体系除了要追求行政效率外，更要注意能否有效地满足公众的需求。在现在的代议制度下，理论上代表应该完全代表选民的意见，但实际上并非如此，要让代表们完全符合选民的意见则是不太现实的随着市场经济的发展，政府转变职能，逐渐成为提供公共产品的服务机构，如果政府出台的政策不符合公众的意愿，此项政策势必得不到公众的认可，甚至遭到强烈的反对。例如，如果原先一个区域为工业用地区，但企业就是不去，而是看中规划区外的土地，从而使整个的规划遭到破坏，因此，为了克服这种情况，增加公众的满意度，政府也在积极地发展公众参与。

2公众参与的定义

Arnstein(1969)：公众参与是公民权力之一，是一种权力再分配，凭借公众参与，可以使目前被排除在政治、经济之外，而没有权力的公民在未来能有计划地被纳人考虑之中。

Glass(1 979)：公众参与是提供一个机会，让公众参与政府的决策过程。

Hill(1989)：合法公民为某种目的而参加政府的活动。

综上可以得出：

(1）参与主体与客体：公众参与的主体应为“公众”，其范围广义地说，包括所有利益团体和个人；狭义上则指受政策影响，目＿为法律所认可的团体及个人。相对的客体是“政府”，因为政府所管理的事务都与公众的权益相关。因此，在主、客体之间对公众的权益控制临界点的认知，成为达到平衡的关键。

(2）参与内容：影响公众权益的决策内容为参与的主要内容。在资源分配中，决策直接或间接地使个体受益或受损，因此，参加制定决策或决定是参与的内容。

(3）参与时间：政策的形成过程是决策的必经阶段，公众参与的时间即是自政策形成开始到政策制定的阶段。

(4）参与特征：公众参与是政治权利中心或权限和政治精英权力的再分配，是将决策权从政府机构及精英手中重新回到公众的手中，在参与过程中双为一应建立共识，以追求共同的目标和权益。随着城市化进程的发展，国家的公证事务也逐渐多样化，当政府已经无法反映个人要求的规模，使决策者与受决策影响者之间的距离越来越大时，决策的适宜性就会出现问题，因此需要在公众参与下改变这一现象。所以，公众参与的实质意义就是让公众能有一种正式的途径和政府沟通，让现有的权力中心有更多的渠道知道民意，从而将多数人的利益反映在政策中。

三、我国土地管理中的公众参与现状及分析

1．我国土地管理中的公众参与现状

我国的土地管理中的公众参与主要表现在以下几个环节：①征收土地过程；②各种土地规划编制、修改过程；③土地违法案件查处；④地价评估；⑤土地权属纠纷。

2004年5月1日发布的《国土资源听证规定》第十二条规定有下列情形之一的，主管部门应当组织听证：①拟定或者修改基准地价；②编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划；③拟定或者修改区域性征地补偿标准。有下列情形之一的，直接涉及公民、法人或者其他组织的重大利益的，主管部门根据需要组织听证：①制定规章和规范性文件；②主管部门规定的其他情形。

第十九条规定有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：①拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的；②拟定非农业建设占用基本农田方案的。有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：①大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；②国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；

③法律、法规或者规章规定的其他情形。

2．我国土地管理中的公众参与分析

公众参与应当具有沟通、教育、获得支持、帮助决策、监督、提供具有代表性资料和意见等功能。但根据在土地管理部门十几年的工作实践，笔者认为我国现行土地管理中的公众参与机制因为成本高、参与不足、流于形式、信息不足、缺乏监督等原因，未能发挥其应有的作用。具体分述如下二：

(l）成本较高：公众参与土地管理必然会多耗费时间，例如征收一块土地，编制一个规划，时间越长，成本也就越高，因为在公众参与过程中可能要反复和