浅谈我国土地管理中的公众参与

浅谈我国土地管理中的公众参与
浅谈我国土地管理中的公众参与
摘要：随着我国工业化和城镇化进程的加快，土地管理对公众的影响越来越大，土地管理中的矛盾越来越多。

随着中国社会民主进程的推进，要求政府管理要更多地吸纳公众的意见这就要求我们对现行政府管理制度中的公众参与进行研究，一方面指导公众如何有效地提出建议，另一方面指导政府建立公众参与的机制。

本文分析了我国现行土地管理过程中公众参与的现状，提出了改善公众参与机制的途径和方法，以期缓解我国土地管理中的矛盾。

关键词：土地管理;公众参与
一、引言
土地作为一种最基本、最重要、最广泛的生产资料，对其作出的行为必然会涉及到广大群众的利益。

一方面，随着我国经济的快速发展，征收土地的规模不断扩大，政府为“公共利益”低价从群众手中征收土地，然后再高价拍卖给一些企业，导致相关的群众利益受到不同程度的损害政府甚至编制了一些不合实际的规划，盲目扩张城市的规模。

另一方一面，公众对政府编制的规划知之甚少，无法对政府进行监督，无法制止损害自己合法权益的行为我们知道，政府应是公众的政府，然而它为何没有为公众谋利益却损害了广大群众的利益？政府的行为有多少是向公众公开的？为何公众就不能参与其中？
随着时代的进步、市场经济的发展、法律的逐步完善，广大群众逐步了解到自己拥有权利、自由和民主，逐步要求参与到土地管理中去政府也确实在土地管理中开放了一些公众参与的途径，例如征收土地前的公告、听证以及批后的公示，但究其实质只是一种形式，并未真正让公众参与其中，长此以往，必然会引发公众对政府的抵制情绪，从而加深两者之间的矛盾，甚至引起冲突。

因此，本文将分析我国土地管理中的公众参与现状，提出改善公众参与机制，建构一个公开与互相信赖、既明确参与目标又符合政府需求的公私部门合作环境。

通过公众与政府的合作，必能缓解我国土地管理中的矛盾。

二、公众参与的发展及定义
1公众参与的发展
公众参与（Public Participation）是民主的表现形式，最早起源于古希腊雅典城邦，城邦中的所有公民参政，亲自决定和管理城邦的公共事务，自己治理自己。

政府行政体系除了要追求行政效率外，更要注意能否有效地满足公众的需求。

在现在的代议制度下，理论上代表应该完全代表选民的意见，但实际上并非如此，要让代表们完全符合选民的意见则是不太现实的随着市场经济的发展，政府转变职能，逐渐成为提供公共产品的服务机构，如果政府出台的政策不符合公众的意愿，此项政策势必得不到公众的认可，甚至遭到强烈的反对。

例如，如果原先一个区域为工业用地区，但企业就是不去，而是看中规划区外的土地，从而使整个的规划遭到破坏，因此，为了克服这种情况，增加公众的满意度，政府也在积极地发展公众参与。

2公众参与的定义
Arnstein(1969)：公众参与是公民权力之一，是一种权力再分配，凭借公众参与，可以使目前被排除在政治、经济之外，而没有权力的公民在未来能有计划地被纳人考虑之中。

Glass(1 979)：公众参与是提供一个机会，让公众参与政府的决策过程。

Hill(1989)：合法公民为某种目的而参加政府的活动。

综上可以得出：
(1）参与主体与客体：公众参与的主体应为“公众”，其范围广义地说，包括所有利益团体和个人；狭义上则指受政策影响，目＿为法律所认可的团体及个人。

相对的客体是“政府”，因为政府所管理的事务都与公众的权益相关。

因此，在主、客体之间对公众的权益控制临界点的认知，成为达到平衡的关键。

(2）参与内容：影响公众权益的决策内容为参与的主要内容。

在资源分配中，决策直接或间接地使个体受益或受损，因此，参加制定决策或决定是参与的内容。

(3）参与时间：政策的形成过程是决策的必经阶段，公众参与的时间即是自政策形成开始到政策制定的阶段。

(4）参与特征：公众参与是政治权利中心或权限和政治精英权力的再分配，是将决策权从政府机构及精英手中重新回到公众的手中，在参与过程中双为一应建立共识，以追求共同的目标和权益。

随着城市化进程的发展，国家的公证事务也逐渐多样化，当政府已经无法反映个人要求的规模，使决策者与受决策影响者之间的距离越来越大时，决策的适宜性就会出现问题，因此需要在公众参与下改变这一现象。

所以，公众参与的实质意义就是让公众能有一种正式的途径和政府沟通，让现有的权力中心有更多的渠道知道民意，从而将多数人的利益反映在政策中。

三、我国土地管理中的公众参与现状及分析
1．我国土地管理中的公众参与现状
我国的土地管理中的公众参与主要表现在以下几个环节：①征收土地过程；②各种土地规划编制、修改过程；③土地违法案件查处；④地价评估；⑤土地权属纠纷。

2004年5月1日发布的《国土资源听证规定》第十二条规定有下列情形之一的，主管部门应当组织听证：①拟定或者修改基准地价；②编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划；③拟定或者修改区域性征地补偿标准。

有下列情形之一的，直接涉及公民、法人或者其他组织的重大利益的，主管部门根据需要组织听证：①制定规章和规范性文件；②主管部门规定的其他情形。

第十九条规定有下列情形之一的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：①拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的；②拟定非农业建设占用基本农田方案的。

有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：①大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；②国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；
③法律、法规或者规章规定的其他情形。

2．我国土地管理中的公众参与分析
公众参与应当具有沟通、教育、获得支持、帮助决策、监督、提供具有代表性资料和意见等功能。

但根据在土地管理部门十几年的工作实践，笔者认为我国现行土地管理中的公众参与机制因为成本高、参与不足、流于形式、信息不足、缺乏监督等原因，未能发挥其应有的作用。

具体分述如下二：
(l）成本较高：公众参与土地管理必然会多耗费时间，例如征收一块土地，编制一个规划，时间越长，成本也就越高，因为在公众参与过程中可能要反复和
公众协商、反复更改规划等等，导致政府支出严重超标，因此政府也就有意无意地放弃公众参与。

(2）参与不足：所谓参与不足指土地管理中民主参与的时机不多，而且多集中在某一事件完成以后，而参与的方式则是被动地接受告知，被动地对已经形成的事实或批准的文件作出反应，尤其缺乏双向互动、面对面协商以及理性沟通的机遇，这样的参与从根本上就失去了效率和主动性。

另外公众的意见是否能够得到政府机关的接纳也不确定，其效率可想而知。

(3）流于形式：我国的土地管理政策中虽有公众参与的程序规定，但始终流于形式，公众无法真正影响政府的规划、征地、估价等行为，例如规划编制过程不透明、征收土地的价格过低、决策在法定的公众参与程序后又有变更，等等。

就是有公众对规划修改等提出意见，政府修改之后的规划也不会再经过参与程序，更有甚者，有些地方政府根本不去研究修改。

一方面缺乏足以代表公众意见的广泛的公众参与，另一方面地方政府也不想让公众过多地参与到土地管理中来，因为这样会加大成本，抹杀政绩，这是某些政府部门不愿意做的事情。

笔者在外出学习时，曾经见到某个土地行政主管部门的高效行政“经验”：规划修改的听证纪要造一个，征收土地的听证就弄个不要求听证的说明。

因此，笔者认为，现阶段土地管理中的公众参与虽是法定形式，但充其量就是满足法律规定的仪式化过程。

到最后，失去土地的农民，受到规划、地价影响的公众将会选择集体上访、聚众闹事等非法方式来参与。

各级土地管理部门、各级政府应当尽可能改善公众参与的品质，发挥公众参与的作用，切实保障公众的合法权益。

(4）信息不足：信息不足指的是与土地管理相关的各项工作的信息对公众的公开程度不够，公众对土地管理的相关业务还不是很熟悉。

比如征收一块土地
究竟要补偿多少？要缴纳多少规费？相关的区域是不是可以用于建设？等等。

这类信息原本应向公众公开的，但不知出于何种原因，知道的人还不是很多。

公众因信息不足对政府持不信任态度，从而对政府某些征收土地的行为不予支持，甚至阻挠建设。

有些基层政府为了节约征收土地的成本，为了政绩，甚至会对公众提供一些片面的虚假的信息，以达到低买高卖的目的，如此一来就成为了一种“假参与”。

(5）缺乏对土地管理审批机关行为的监督：目前我国土地管理审批机关主要是省级以上人民政府，即省人民政府和国务院。

而公众对审批过程及审批结果除了被动地接受，并没有实质作用的监督方式，因此政府对公众参与的态度也就高高在上，如果没有法律规定，都不需要公众参与。

从编制规划来看，审批机关虽是省级以上人民政府，但具体编制单位则是各级地方土地管理部门，政府只是在形式上履行审批权。

同是一种编制规划的行为，但英国有着专门的规划督察组织和机构负责监督各级政府编制规划。

我国与土地管理相关的各种法律法规中也没有明确规定应当如何对政府审批土地、编制规划的行为进行监督，政府可以随意修改规划，擅自征收农民的集体土地，如此将导致我国目前在土地审批权高度集中的情况下，土地管理失去其原有的合理配置资源、保障公众权益的作用，更使得公众在不服地方政府的决定时，缺乏保障权利的救济规定。

此外我国法律并未明确规定政府需对公众的意见是否采纳必须说明理由。

而英美等注重民主的国家，相当重视此项规定，把对公众说明理由作为政府的义务，并制订了相关的法律规范，也就是从公众提出意见到最后的裁决的整个过程，政府都有说明是否采纳的理由的义务，这实际上也是一种对政府行为的监督机制。

而我国很多地方政府面对公众对土地管理提出的意见互相推诱、置之不理。

例如，在征收土地时，相关群众提出征收价格偏低，政府则强调上级的文件，却不知实际已经损害了被征地农民的利益；公众要求参与规划的编制，有些地方政府一句话就回绝了，编制规划需要专业人员，但他们不知道规划一经确定，就会影响公众的利益吗？
由上述可知，我国现行土地管理中的公众参与机制效率极低，公众不但缺乏与政府部门沟通的途径，能够知道的信息较为贫乏，而且其参与的意见对土地管理部门和政府决策不具有影响力和约束力，在土地征收、规划编制等决策影响或损害公众利益时也缺乏有效救济的途径。

因此，笔者认为，公众在我国有被弱化和边缘化的倾向，由此容易引起公众对土地管理政府的不信任，从而采取比较激烈的形式来予以救济，增加了社会的不稳定因素，使公众参与丧失了其应有的功能。

四、如何改善现行土地管理中的公众参与
政府土地管理政策可能在照顾到某一群体利益的同时，对另一群体造成一定的损害。

首先，通过公众参与，各利益团体和公众间的互动参与有助于公众之间、公众与政府间的了解，公众通过参与可以切实保护自身的合法权益，这样就提升r政策的接受度。

其次，政府通过公众参与加深了公众对政府的信任，使政府的合法性更加巩固，强化了政府的施政权威，提升了政府形象。

1．如何改善公众参与不足
(1）修改现行土地管理公众参与方式，变公众在事后被动地接受政策为主动参与土地管理各项工作全过程，增加公众直接参与土地管理、与政府进行沟通的机会。

(2）目前我国公众文化水平和民主素养较低，因此，要公众能成功地直接参与土地管理、并能有效地整合各方面地意见、表达需求供政府土地管理决策不太可能。

由此笔者认为应加大对公众进行土地管理知识的宣传力度，努力提升公众土地管理知识水平和民主参与的素养。

笔者认为，在公众文化水平和民主素养暂时较低之时，应当发挥土地管理土作人员的能力，让他们多下基层、多宣传、更充分地了解民意，协助公众间接参与土地管理，表达公众真正的需求，以达到公众与政府之间的共赢。

2．如何改善公众参与信息不足
(1）随着信息技术的发展、电脑的普及及网络的畅通，笔者认为可以增设关于土地管理公众参与的网站，利用网络公布土地管理相关信息，政府也应不断增加土地管理的信息量。

(2）政府应当专门开辟有关土地管理知识的宣传专栏，增加土地管理信息使用说明，使公众了解土地管理信息并能灵活应用。

3．建立土地管理公众参与团体及平台
现行参与土地管理的公众，其沟通能力显然不足，且公众尚未形成团体，不能通过团体达到参与土地管理、运用团体常用的联盟、质询、迟滞等策略来完成公众对土地管理各项工作的建议。

笔者认为在当前体制下，还应建立一个平台—土地管理公众协会。

该协会应由政府组织，土地管理部门成立工作组，负责提供各种信息、咨询服务和技术支持，促进与公众的沟通，协调土地管理各项工作。

协会的成员应包括：公众选出的代表（包含各个产业的代表、社区的居民等）、土地管理方面的专家学者（包含相关领域）和政府代表。

协会应根据各地方的真正需求而产生，做到因地制宜。