蔡继明——关于修改《中华人民共和国土地管理法》的议案

蔡继明——关于修改《中华人民共和国土地管理法》的议案
地方政府过重依赖土地财政建议修法全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心教授/主任蔡继明建议修改《中华人民共和国土地管理法》。

蔡继明认为，现行土地管理法存在征地范围过大，补偿标准过低，侵害农民的土地权益，扩大城乡居民收入差距；地方政府过重依赖土地财政，造成城市房价高居不下，人口城市化严重滞后于空间（土地）城市化；城乡群体事件、暴力事件频发，城乡矛盾、官民矛盾激化等弊端。

因此他建议，严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围并修改土地管理法相关内容，取消“商品住宅建设应当使用国有建设用地。

”和“宅基地只能分配给本集体组织成员”等规定，并增加农村集体土地使用权的相关规定。

他表示，既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城市建设（包括商品房开发）就未必一定要使用国有建设用地。

国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质，为什么集体所有的宅基地（或更一般地建设用地）不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用呢？
议案全文
关于修改《中华人民共和国土地管理法》的议案
1. 案由：现行土地管理法存在如下弊端
1.1 征地范围过大，补偿标准过低，侵害农民的土地权益，扩大城乡居民收入差距。

按照现行土地管理法，只要列入城市规划和城市建设需要占用农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。

由于征地范围过大，征地补偿（按土地农业用途补偿）过低、安置不到位，造成了大量三无农民，扩大了城乡居民收入差距。

城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源。

即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地，同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，排斥了农民分享工业化城市化带来的土地增值的权利。

1.2 地方政府过重依赖土地财政，造成城市房价高居不下，人口城市化严重滞后于空间（土地）城市化
在经营城市的口号和土地财政的驱使下，地方政府热衷于不断扩大城市的空间，而抵制进城的农民落户、迁徙的民工定居。

改革开放以来，我国城市仅建成区面积扩张了5倍，而真正的城市居民只增加了2倍。

2012年官方公布的城镇化率是52.6%，但其中至少包含了2亿多虽然在城镇务工6个月以上但并没有完全享受城市居民福利的农民工。

所以我国真实的城市化水平不过35-36%。

这不仅造成2亿多半截子市民和农村4800万留守儿童及数千万留守妇女和留守老人，从而形成严重的社会问题，而且难以真正启动国内消费需求，影响四化协调发展。

1.3 城乡群体事件、暴力事件频发，城乡矛盾、官民矛盾激化
近年来，关于征地拆迁等问题的信访始终占总量的一半以上。

仅2007年12月，就有黑龙江省富锦市东南岗村等72村四万农民、三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约七万回迁农民、江苏省宜兴市省庄村250户农民，分别向全国发表公告，宣布拥有农地和宅基地永久所有权，在自己的土地上实现“居者有其屋”。

从2008年的黑龙江东宁、福建泉州，2009年的山东胶州、四川成都、北
京海淀，到2010年的江苏盐城和东海、江西宜黄，直至2011年的湖南株洲、江苏灌云等地，自焚等极端方式，屡次撕裂社会底线，引发政府高额补偿和官员下课。

2011年发生的乌坎事件也是由于农民土地权益受到侵害引发的。

2. 案据：中华人民共和国宪法（2004年修正）和中华人民共和国物权法（2007）
2.1 宪法第一章第第十条第一、二、三款：
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地的使用权可以依照法律的规定转让。

根据宪法的上述原则，政府征地行为唯一的法理基础是“公共利益”，出于非公共利益的需要而占用农民集体土地就不能采取征收的方式，而应该允许农村集体土地在符合城乡统一规划的前提下进入市场并依照法律规定转让。

2.2 中华人民共和国物权法第一章第三条第二款：国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。

根据物权法的上述规定，农村集体土地应该与城市国有土地同地同权同价。

3. 方案
3.1严格规定政府的征地行为只限于公益性用地范围。

建议将第68条（修正草案新增）【征收土地范围】改为：
国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以依法征收（或收回）并给予合理补偿。

有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》
3.2 将第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”修改为：
“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城乡统一规划的前提下，通过市场交易获得农村集体土地使用权和城市国有土地使用权（包括国有土地使用权转让）”
3.3 取消土地管理法拟增加的第九十五条第二款：“商品住宅建设应当使用国有建设用地。

”
理由：既然允许农村集体建设用地在符合城乡统一规划的前提下进入市场，城市建设（包括商品房开发）就未必一定要使用国有建设用地。

3.4 取消土地管理法拟增加的第九十条：“宅基地只能分配给本集体组织成员”。

国有土地的使用权可以有偿转让给私营企业甚至外资企业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质，为什么集体所有的宅基地（或更一般地建设用地）不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人或企业使用呢？
3.5 增加一章：农村集体土地使用权
农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下与城市国有建设用地使用权具有同等的权利；
农村集体建设用地可用于工业和商业（包括房地产商品住宅）开发。

农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农村集体所有制成员以外的人员。

农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下可以转变为建设用地并直接进入市场。

允许农村集体之间在符合城乡统一规划的前提下自主进行建设用地增减挂钩，除非自愿，政府不得把增减挂钩的指标变成征地指标。

城中村的改造可以在符合城市规划的前提下保留集体土地所有制性质不变。