公共管理学 1

张成福：公共管理作为一门学 科的特点
(1) 公共管理基本上是一个整合性的概念 (integrative concept) 。格恩 (A.Gunn) 认为公共管理是一种介于企业管理与传统公 共行政之间的“第三条道路 ”(third Way) 。 什么”(What) 为何”(Why) 在“什么 (What)与“为何 (Why)层面上沿袭 什么 (What)与 为何 (Why)层面上沿袭 公共行政, 公共行政,而在如何 (How) 层面上沿袭企业 管理： 管理： 在维持“公共”性格的基础上, 在维持“公共”性格的基础上,运用私部门 的管理手段解决公共问题
威尔逊“ 威尔逊“执行一部宪法比制定一部宪法要困难 的多” 的多”。 行政科学的指导价值是效率 价值是效率； “行政科学的指导价值是效率；有效的公共行 政要求政府权力有单一的领导中心。 政要求政府权力有单一的领导中心。” 政治与行政之间存在重要区别， 政治与行政之间存在重要区别，政府官员的任 命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础 上 行政科学以一种管理的科学为前提， 行政科学以一种管理的科学为前提，而且与传 统的政治相分离（ 统的政治相分离（基本内涵是管理技术而非政 治理念） 治理念）
(3)公共管理不等于“政府管理”,意味着治 治 理。 传统意义上的公共行政强调政府行政 (government administration ) 公共管理中的管理者包括政府、私部门、 非营利部门、非政府组织等。它强调的 它强调的 是治理(governance), (governance),即由众多行动者组 是治理(governance),即由众多行动者组 成关系网络,形成合作伙伴关系 合作伙伴关系， 成关系网络,形成合作伙伴关系，共同完 成公共管理的使命。 成公共管理的使命
从不同的学术视角诠释行政的 概念：
行政等于管理 行政是政府事务管理美国1985年《公共行政 学词典》：行政是“政府及公共机构事务的 管理和指挥” 行政是与政治相区别的表现某种职能 职能的概念。 职能 “行政是执行国家意志的职能。”（弗兰克• 古德诺） 行政是一种执行活动（行动）。“行政是决 活动（ 活动 行动） 定和政策的执行程序” 行政是与立法、司法相区别的一种活动
篮智勇： 篮智勇： 二者常用来相互定义。 二者常用来相互定义。 但行政指政府的决策管理，兼有行政命令 色彩。古罗马的市政官员叫做 Administrator而不是manager。 管理常与企业相关。
管理比行政更具操作层面的含义。计划、组织、 控制、指挥、协调、报告、都属于这一范畴。 西方把市政经理City Manager和市长Mayor区 别开来，说明市政经理不决定大的市政方针。 Public management，private management， none-profit management的搭配使用屡见不 鲜，。 Administration有宏观施政的色彩
马克斯·韦伯的官僚制理论：1922年 马克斯·韦伯的官僚制理论：1922年《社会组织和经济组 织理论》 1946年译成英文 官僚制是一种层次分明、 年译成英文。 织理论》，1946年译成英文。官僚制是一种层次分明、制 度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。 度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。各种职位按 照组织目标、职权范围和等级原则严格的进行划分， 照组织目标、职权范围和等级原则严格的进行划分，担任 公职成为一种职业，各类人员是被任命 任命的 公职成为一种职业，各类人员是被任命的，只服从他们非 人格化的官职义务，有固定的薪水和严格的升迁渠道， 人格化的官职义务，有固定的薪水和严格的升迁渠道，其 任用须经过正式的考试或培训， 任用须经过正式的考试或培训，其行为有严格的组织纪律 和控制。他认为这是效率最高的组织形式。 和控制。他认为这是效率最高的组织形式。 对权力和权威进行了划分：权力是无视人们的反对， 对权力和权威进行了划分：权力是无视人们的反对，强使 人们服从的能力， 人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出 于自愿。权威分为三种形式：法定权威（官僚组织）、 ）、传 于自愿。权威分为三种形式：法定权威（官僚组织）、传 统权威、神授权威。 统权威、神授权威。 是传统管理理论中最有影响最具代表性的理论之一。 是传统管理理论中最有影响最具代表性的理论之一。
[美]奥斯本《改革政府》上海译文出版社， 1996；《摒弃官僚制》，中国人民大学出版 社，2002 [美]篮智勇《行政官僚与现代社会》，中山 大学出版社，2003 [美]乔治•弗雷德里克森《公共行政精神》 中国人民大学出版社，2003
1.1 公共管理(Public Management) 的概念
“公共管理”一词首次出现于20世纪30年 代，由美国行政学者古利克（Luther Gulick）提出。 公共管理作为一个研究领域(或一门学科） 正式产生于20世纪70－80年代。
1.1.1 定义 1.张成福：公共管理是以政府为核心 以政府为核心的 以政府为核心 公共部门整合社会的各种力量，广泛运 用政治的经济的管理的法律的方法，强 化政府的治理能力，提升政府绩效和公 共服务品质，从而实现公共的福祉与公 共利益。 与Otto, Hyde, Shafritz 的观点相同
2.王乐夫：公共管理即公共部门对公共事务 进行管理的社会活动,是公共管理主体为了解 决公共问题,实现公共利益,运用公共权力对 公共事务实施管理的社会活动。 公共事务分为四类:国家公共事务（立法、 公共事务分为四类:国家公共事务（立法、司 法）、政府公共事务（政府组织维护公共秩 ）、政府公共事务（ 政府公共事务 序和满足社会总体利益）、 ）、社会公共事务 序和满足社会总体利益）、社会公共事务 非营利组织领域的公共事务）、 ）、国际公共 （非营利组织领域的公共事务）、国际公共 事务
(4) 公共管理强调价值调和 公共管理强调价值的调和,不仅重视三E,即 经济、效率、效能,同时也重视公平、正义 和民主
(5) 公共管理关注和重视政府改革与再 造，重视理论与实务之间结合。 20世纪70-80年代以来的政府部门的改革 (reform)、变革 (change)、再造 (reinventing)、创新(innovation)一直 是公共管理研究的主要对象 政府改革不停,公共管理理论也不断发展
（6）具有跨学科综合性特点，是一个科 际整合的研究领域。借用经济学、社会 学、心理学、管理学的理论和方法
1.2 公共管理学的源流
公共管理学是研究政府及其他公共组织 的价值定位和活动规律的实践性和综合 性学科。 研究对象：政府及其他公共组织的行为
源头: 源头: 威尔逊（ 1887年发表 威尔逊（Woddrow Wilson) 1887年发表 行政学研究》 的《行政学研究》（The Study of Administration),公共行政学成为一门 Administration),公共行政学成为一门 独立学科
公共性包含两个层面的涵义 一是其利益取向的公共性。如政府致力于实 政府致力于实 现社会整体的公共利益, 现社会整体的公共利益,而不是作为某一个 特定阶层或群体实现其意志的工具。 特定阶层或群体实现其意志的工具 二是其公共参与性。公共管理的实施主体不 仅包括政府,还包括政府之外的其他公共组 织或私人组织以及公民个人（治理 治理 governance）
(2) 公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高 管理者的战略设计、政策设计为焦点。 任何公共事务的管理必须解决两大问题,内部＼技 术问题来自百度文库(The Internal/Technical Problem)、外 部＼整合问题 (The External /Integrative Problem)。当代公共管理非常重视外部整合问题 兼顾内外环境关系,特别是重视外部环境, 兼顾内外环境关系,特别是重视外部环境,强调战 略管理是公共管理与传统行政之不同 (Bozeman and Straussman)
在我国，行政指与政府相关，特别是与 政府部门对内事务相关的管理活动
1.1.3 作为一个学科的公共管理 学有三种解释：
1，公共管理学等同于公共行政学。坚持 传统公共行政范式的学者们。(彭和平) 2，公共管理是公共行政学的一个分支学 科。它综合了公共行政的方案设计与组 织重建、政策与管理规划、经由预算制 度进行资源分配、财务管理、人力资源 管理以及各种方法艺术
3.薛澜：公共管理作为一种社会实践活 动是指政府制定公共政策，与其它公共 组织一起，处理公共事务,提供公共产品 和服务的活动。
1.1.2 Public Administration和 Public Management
1. "public" 含有政府的、公立的、社会 的、公用的、公共的、公开的等多种意思, 反义词是 "private"( 私人的 ) Public和private源于拉丁语：前者意思 是“人们的”，后者意思是“分开”
2. Administration 和Management 管理——《牛津词典》：通过某个人的行为 处理控制事物的过程;实行监管。 行政是一种特殊形式的管理活动，主要与政 府机关的活动有关。“行政的职能比管理狭 窄，限制也多” 行政＝管理 管理比行政更具操作层面的含义。计划、组 织、控制、指挥、协调、报告、都属于这一 范畴
第二阶段：行政原则（1927－1937）。魏劳毕1929 第二阶段：行政原则（1927－1937）。 ）。 年《公共行政的原则》Principal of Public Administration 强调科学的普遍适用的行政原则 的存在。行政人员一旦学会如何应用这些原则就可 以成为专家。这些原则可不考虑环境因素而适用于 任何地方, POSDCORB 就是行政原则的最佳体现 古利克提出：planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting
3，公共管理是不同于公共行政学的一种 新范式或新的学科框架。Barry Bozeman, Jeffrey Straussman, Laurence E.Lynn, Hal.G.Rainey 薛澜：行政管理一词不适宜用来泛指对 所有公共事务的管理活动，而用公共管 理一词就显得更方便。应该实现从行政 管理范式向公共管理范式转换，把由政 府以外其他公共组织参与的公共事务管 理活动也包括到公共管理的范畴中来
杰克逊希望通过用政治上支持他们的普 通人参加政府工作的办法来操纵政府， 以增强政府对人民的责任心。 1881年James A. Garfield一上台就遇刺身 亡。刺客声称总统没有按功劳给他应有 的职位。 1883年《彭德尔顿法》:政治中立、职务 政治中立、 政治中立 常任、层级分明、 常任、层级分明、权责明确
背景资料：政治分肥制度 Spoils system
第七任总统（1829－1837）Andrew Jackson提出人人能做政府管理工作 人人能做政府管理工作。“所 人人能做政府管理工作 有公职的内容都很简单明了，只要有正常 智力的人都可以很快学会并掌握这些工作， 让职业官僚长期占领者这些公职的位子肯 定弊大于利。”所以，公职应该属于忠于 公职应该属于忠于 胜利党的思想与利益的人 几十年里，官僚机构动荡不宁、不合格者 充斥公职。吏治腐败、效率低下、人选问 题矛盾重重。严重损害了政府的形象。
1.2.1、前公共管理学时期
第一个阶段：政治与行政二分法（1900年－1926 年） 古德诺（Frank J. Goodnow) 1900年提出 the political/administration dichotomy 的观点。 主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志 的执行。 怀特（White)主张政治不要干预行政，行政是科 学，应维持价值中立，以追求经济与效率为目标 （其《公共行政学研究导论》是公认的第一本公 共行政学教科书）。
公共管理学
陈 民
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E-mail:chenmin02@tsinghua.org.cn
本课程主要参考书目
黎民《公共管理学》高等教育出版社，2003 张成福《公共管理学》中国人民大学出版社， 2001 陈振明《公共管理学》中国人民大学出版社， 2003 [澳]欧文·休斯《公共管理导论》中国人民 大学出版社，2002