市场化改革的调研

关于城市公用基础设施

市场化改革的调研报告

主要内容：

第一阶段以港口、收费公路、机场等基础公用事业投资主体多元化和融资渠道社会化为主要内容，通过各种方式引进民间资本；第二阶段始于2001年，着重在水务、燃气、公交、电力等市政公用事业中引入战略投资者，同时制定法规，完善公用事业监管手段。

为解决我区城市公用基础设施的管理难题，提高管理水平，切实保证资金的有效利用，结合我区环卫、路灯管理、供暖、燃气、污水处理等市场化运作的实践探索，及相关市场调研，形成调研报告如下。

一、公用基础设施市场化的依据和现实意义

传统上，我国城市公用基础设施的建设资金由政府在财政资金中安排，政府的建设指挥部或政府性投资公司负责建设投资的具体实施。

从实践来看，公用基础设施市场化的现实意义体现在以下几个方面：

1、提高投资效率和运营效率。建立社会主义市场经济体制，很大部分原因在于原来的计划经济体制在资源配置上的低效率甚或无效率。以前在基

础设施投资项目上常常遇到的运营成本居高不下、政府补贴没完没了等问题，与传统体制下投资主体“虚位”“缺位”大有干系。公用基础设施投融资体制改革和市场化运作，能够有效解决这一问题。

3、减轻政府财政压力。这是政府吸引社会资金，推动公用基础设施市场化运作的最直接激励因素。利用市场化运作来吸引社会资金参与基础设施的投资，能够增加政府财力调配的自由度，加快城市建设发展速度。

4、经营城市的关键一环。如果能够搞活城市公用基础设施，把公用基础设施这一步棋走活了，城市的地价才可能上升，整体的招商引资环境才会有大的改善，因此把公用基础设施的投融资改革称作经营城市的关键环节确不为过。

5、为社会资本创造商业机会，培育市场主体。公用基础设施投资在向社会资本开放的同时，为社会资本进行大资金、长期限的投资创造了一个平台，使他们可以接触以前只有国有经济才能问津的大额银行融资，积累大型项目建设与运营管理经

验。

二、我国公用事业市场化改革存在的主要问题

我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此，在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在一些问题。

(一)公用事业市场化改革会使其公平性和普遍性受到挑战。公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的。所以，要求公共服务供给能公平与公正，体现其公共性。在公用事业市场化条件下，公用事业生产者的最大目标就是利润最大化，这就与公用事业社会服务的公平性相矛盾。同样，公用事业市场化后，对很难赢利或赢利很少的公共服务领域和地区，私营部门不愿介入。对公用事业而言，公平与效率问题必须同时考虑，甚至从某种程度上讲，注重公平比注重效率更为重要。因为“公共部门所扮演的一个重要角色

就是为大多数人能够享受到政府服务制定实际生活标准——包括学校质量、医疗机构、社区保健、环境、公共交通、法律秩序以及城镇规划和福利措施等等——其质量要求至少必须等同于生活消费的商品和服务”。“从深层意义上看，能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题，关系到当前社会的稳定，是一个政治问题”。因此，将市场机制引入公用事业领域后，如果不加强对这些领域的规制和监管，就会使提供的产品和服务的公平性和普遍性受到挑战。

(二)公用事业市场化改革过程中会产生某些负外部性问题。追求利益最大化是企业的主要目标。公用事业市场化后，如果政府对这些企业不加强监管，会产生某些负外部性行为，使消费者和公众受到损失。如，由于信息不对称，消费者很难了解到企业信息，从而使企业有可能在成本等方面欺骗消费者；企业将大量未经处理的污水排放到水里，污染周边环境，损害社会利益，等等。针对上述问题，政府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的监管。

三)公用事业市场化后会产生新的价格垄断。某企业一旦获得某一公用事业产品或服务的供给权后，有可能产生新的垄断。一旦形成某种垄断，可能使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求，从而影响市场机制的作用，降低资源配置效率。取得垄断地位的企业若发现有其它企业试图进入所经营的范围时，可能会采取低于正常的价格，从而阻止其他企业的进入，维护自身垄断地位，为今后制定垄断价格创造条件。正如世界银行所指出的：“公用事业具有天然的垄断性，除非它受到调控或管理，否则，私营公用事业经营者就像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个经济效率和收入分配带来恶果”

(四)公用事业市场化改革过程中会产生权力寻租等腐败问题。公用事业改革过程中，在某种程度上有可能为权力寻租提供可能。因为政府部门是公用事业的监管部门，负责公用事业的准人、质量、价格等全过程的监管。同时，政府部门的官员又是经济人，在主观上存在为自身谋取利益的原始动机。如果在客观上缺乏对政府官员的有效监

管，那么在特定条件下，政府官员利用手中的权力在公用事业市场化过程中进行寻租是难免的。因此，如果不能很好的控制市政公用事业市场化运作过程中的权力寻租和腐败问题，那么市场化所带来的好处就可能被腐败带来的损失所抵消。

三、克服公用事业市场化改革过程中存在问题的对策

要采取以下措施克服公用事业市场化改革过程中产生的问题。

(一)强化政府在公用事业管理中的责任，切实维护公众利益。公共行政理论认为，政府是一种委托代理机构，它必须对其委托人即公众负责，确保公众利益得到维护是政府职能的重要组成部分。因此，无论公用事业市场化改革与否，政府在公用事业中维护公众利益的责任不能忽视。我国20多年改革的经验清楚地说明，把百姓利益放在第一位的改革措施，会有强大的社会推动力，改革也会成功。因此，在公用事业市场化改革过程中，政府只有将公众利益放在首位，改革才能成功。

(二)确保公众在公用事业市场化改革中的参与权。在政府、经营者和消费者三方利益关联体中，消费者虽然人数众多，但比较分散，很难形成

利益共同体，因此，在三方中处于劣势地位。“在公用事业领域，消费者几乎没有退出的选择权，自然垄断企业则可能因为摆脱了消费者的威胁，不思进取、侵犯消费者的利益是非常可能的。”因此，在公用事业改革过程中，必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系，使政府监管者依法监管经营者；当经营者提供的产品和服务不合格时，消费者有权通过一定渠道监督经营者；当政府监管者不作为时，消费者能通过一定的手段监督政府监管者。只有公众真正参与到公用事业改革中去，才有可能使公众利益不受损害。

(三)建立有效的公用事业监管体制。公用事业监管体制的构建主要包括监管机构及保障政府监管活动健康有序进行的监管法律两方面。一是要建立独立公正的监管机构。由于世界各国社会经济发展水平、国家制度、历史文化等的不同，各国都形成了一套符合本国国情的监管体制和监管机构，通过法律的授权和限定来明确界定监管机构职责范围是发展的趋势。所谓监管机构的“独立性 ”，一方面指监管机构与被监管企业的独立。另一方面是监管机构在实施监管时与政府其他相关机构相对独立。一个成功的监管体制首先应做到政府和监管机构间的职责分离，即政府设定政策框架，监管机构在这一政策框架内进行监管。因此，我国应改革和清理公用事业多头监管的局面，尽量将公用事业