司法成本与司法效率

2009年7月14日—15日，由最高人民法院中国应用法学研究所主办，甘肃省张掖市中级人民法院承办的“司法成本与司法效率研讨会”在甘肃省张掖市召开。本次研讨会共有来自包括全国各级人民法院50多名法官参加。会议立足于当前各级人民法院实际存在的问题，结合《人民法院第三个五年改革纲要》提出的改革目标，围绕司法资源配置、司法成本的分担、调解与司法效率、诉讼程序改革、人民法院管理改革与司法效率的提高以及司法效率评估机制等专题展开了热烈的研讨。通过研讨，会议对目前我国在司法成本与司法效率领域存在的问题有了进一步的认识。

一、司法资源配置

司法资源配置在提高司法效率方面具有基础性的作用，它主要是考察司法资源如何科学合理地分配到司法活动中去。司法资源配置是一个内涵非常丰富的概念，它既包括外部司法资源的投入增长，也包括在外部资源投入有限的前提下内部司法资源的优化配置；既包括人力资源的配置，也包括财力资源的配置。在本次研讨会上，与会代表分别从提高司法效率的角度讨论了司法经费保障、审判职权以及人民法院审判业务庭人员的合理配置。

有代表通过分析河南省两个市县人民法院经费保障体制的现状认为，当前“以收定支”经费预算制度造成人民法院经费严重不足，案源决定经费的做法弊多利少，地方经济不发达的现状决定了经费保障水平不高，上级“蜻蜓点水”式的拨款保障力度小、覆盖面窄。她认为从提高司法效率的角度出发，较为可行的人民法院经费保障体制是通过对人民法院不同经费的性质进行细致地划分，建立中央、省、市三级财政共同负担的人民法院经费保障体制。

人民法院经费保障在某种程度上是在说服“外部”对人民法院的支持，那么审判职权和人民法院人员的配置则是人民法院在优化内部的职权配置。有代表以人民法院内部审判职权的配置为范围，从司法效率的提高分析了同一人民法院内部和上下级人民法院间的审判权配置现状，包括审委会、合议庭及独任审判员、审判庭、审判管理制度、审级监督、个案请示等方面。谈到优化审判职权的配置，她认为审判权配置存在的两个主要问题是：审判机构与审判组织职责不清，审判权配置存在“行政化倾向”。在优化审判权配置的方面，她认为应坚持四项原则，即依法配置原则、审理权与裁判权相统一的原则、公正与效率兼顾的原则和审判权力与审判责任一致的原则。

有代表则从审判人员优化的角度介绍了昆明市中级人民法院优化民商事审判资源的

实践。为均衡调配审判资源，有利于形成专业化审判，克服一、二审及各业务庭执法不统一的现象，增强法官在不同审级和不同类型案件审判中的司法能力，提高执法水平，积累审判经验，该人民法院在保持原有民事审判框架和专业分工的基础上，改变审级分工、按区域管辖的传统做法，具体包括对民商事审判职能的调整，对民商事审判力量的优化组合，对审判辅助业务的调整。实践的统计数据表明，民商事审判资源优化配置后促进了民事审判专业化

建设，统一了两级人民法院的执法原则和执法标准，强化了对下级人民法院的监督指导职能，有利于进一步提高审判质量和效率，形成公正、高效、权威的民商事审判机制。

还有代表立足于基层人民法院，运用微观经济学的收益理论来分析司法职权的配置。目前，多数基层人民法院的现状是在司法资源难以增加的情况下，要提高司法效率，应对办案压力，最好的选择是通过调整内部的司法职权在不同主体和不同程序中的比重，调整司法资源在不同部门和不同司法程序环节中的配置，通过制度的创新，实现司法效率的提高。他认为具体可以从机构比如设立案件审判中心和案件审判管理中心，人员比如压缩司法行政人员的配额，推行领导班子成员和综合部门审判员办案制度，程序运用比如扩大独任制和简易程序的使用范围，外部资源的利用比如构建多元纠纷解决机制，减缓司法压力等方面。

在司法资源的配置方面，一方面，人民法院期待获得更多的满足司法工作需要的经费保障，另一方面，也在探求内部司法资源的合理优化。如何配置更为合理？至少从以上的讨论中可以看出，司法资源合理配置在不同领域表现出不同的形式，不过，对于审判是第一要务的人民法院来说，司法资源的配置应符合人民法院的审判工作要求，其目标都在于保证人民法院优质高效地审理案件。

二、司法成本的合理分担

一套合理的司法成本分担模式从外部来看包括司法成本在人民法院和当事人之间的

合理分担，从内部来审视，它包括司法成本在不同级别人民法院之间的分担以及在同一人民法院内部不同部门之间的分担。如果说司法资源配置是从司法投入的角度考虑，那么司法成本更多考虑的是司法实际活动中支出的成本。

有代表立足于案件的审理分析了司法成本，他认为审理成本应包括办案经费和法官审理案件的时间。人民法院的办案经费取决于地方经济发展状况，而影响案件审理成本的因素则包括与案件有关的程序法规定、案件的立案成本以及案件本身的因素，还包括其他因素比如审限、流程、司法政策等问题。最后他提出了节约司法成本的几个途径，包括向基层人民法院倾斜办案资源，加大辅助人员的作用，加强简易程序的适用，利用社会资源减轻法官的压力等。

在当前的社会形势下，如何有效解决涉诉信访不仅是社会关注的热点问题，也是人民法院工作的重点，更重要的是人民法院处理涉诉信访工作消耗了大量的司法成本。有代表通过实证的统计数据分析得出涉诉信访高成本的现状。他认为涉诉信访的主要原因包括三个方面：一是上访群众的原因；二是人民法院内部的原因，三是上访机制方面的原因。从治理成本，依法治访的角度来看，可以从四个方面着手：第一是在法律框架内破解涉诉信访。降低社会成本，搞好宿舍新房的制度设计；降低审判成本，维护人民法院裁判的既判力；降低经济成本，理性加大对涉诉信访的投入。第二是抓好法官培养使用，提升司法能力破解涉诉信访。加强广大法官的政治、业务、形象素质建设；落实人尽其才的保障措施。第三是强化机制建设，健全长效机制破解涉诉信访。完善涉诉信访防范机制；完善涉诉信访调处机制；完

善涉诉信访制约机制；全社会综合治理，营造和谐环境破解涉诉信访。扩大以案释法的影响力；加强与社会各界的积极配合；争取党委、人大和政府的支持。在全社会建立一个综合协调、横向联动的大信访格局。

三、多元解纷机制与司法效率

如何在人民法院案件大量增加而审判力量有限的情况下借助外部资源化解纠纷，人民法院如何在审理案件过程中选择最好的纠纷化解方式？建立健全多元化纠纷解决机制是人民人民法院司法改革的一项任务，全国各地人民法院也都在进行积极地探索。来自河北省高级人民法院和吉林省吉林市昌邑区人民人民法院的代表分别介绍了河北的“廊坊经验”和昌邑区人民法院的做法。两地的做法同时在强调诉讼调解重要作用的前提下，也充分认识到借助外部力量化解纠纷的作用。比如“廊坊经验”中既包括扩大司法调解的范围，保证人民法庭的调解，建立再审案件的调解机制，也包括吸收社会各界力量比如聘请诉讼调解员、司法协助员、调解志愿者以及其他专业人士等参与调解。“昌邑经验”一方面将调解贯穿于诉讼的全过程，另一方面注重诉讼调解与其他纠纷解决方式的衔接，与人民调解员开展互动，调动社会各方面的力量。

有经验做法也有反思。针对人民法院调解在人民法院内外都受到重视和无限放大的现状，有代表通过分析调解与判决在民事审判中的适用现状，从主观和客观两个方面分析了影响调解与判决的因素，包括案件承办法官自身的偏好、案件当事人的诉讼目的、与案件类型的关系、与案件标的大小的关系、与案件复杂程度的关系等。调解与判决相比各具特点，在功能上具有互补性，现实的做法是取彼之长补此之短，二者不可偏废。她认为处理调解与判决的关系的原则应是：当判则判，确立判决结案方式的中心地位；同时能调则调，建立以调解为核心的多元化纠纷解决机制。

在这个问题上，有代表认为，从人民法院角度来讲，构建多元纠纷解决机制应有正确的定位，人民法院通常是维护社会正义的最后一道屏障，但并不是解决社会纠纷的唯一手段，在推进解决纠纷的过程中，从制度涉及的角度来说，应当立足于包括调解、和解乃至诉讼多元的完整的纠纷解决模式体制，供社会公众方便进行选择，应充分认识到化解矛盾是一个全社会事情，不只是人民法院一家的事情，人民法院并不是纠纷解决的唯一模式，应该充分发挥人民调解委员会、妇联等机构对在维持民间秩序过程中重要作用将大量的纠纷化解，到人民法院诉讼应成为最后的不得已的选择。诉讼作为最后一个选择，人民法院的诉讼应为社会纠纷的自行解决提供一个平台，人民法院应侧重于判决为纠纷的解决提供摹本，为行为模式建立示范作用，发挥司法对行为模式的引导作用。从审判管理的角度来看，需要改进审判管理指标，不应片面追求调撤率，当将调撤率看成为衡量工作业绩好坏指标的时候，对于指标无止境的追求，将调撤率看成部分法官晋升评优相关的指标的话，必然会对调解产生无止境的追求。在调解不断升温的今天，对调解结案带来的负面影响是否应进行更多的反思。

四、诉讼程序改革与司法效率