我国土地整理的特点与未来展望

问题探讨

土地是人类生存的场所和使人类劳动过程能够得以实现的基本条件与基础。不同的历史时期和不同的地区，人类对土地利用的方式及对土地的需求是不同的。随着土地环境与土地供需状况的变化，为了满足人们日益增长的物质、文化生活的需要和促进经济社会可持续发展，土地整理应然而生。土地整理具有多种功能，是我国现阶段及未来相当长时期内土地利用及管理的核心内容之一，也是解决我国突出的人地矛盾的重要途径。土地整理作为改善土地利用条件的重要手段，在缓解人地矛盾，促进土地集约利用等方面将发挥越来越大的作用，而土地整理作为一个产业也将展现出巨大的发展潜力。

1我国土地整理发展状况及特点

我国是世界上开展土地整理最早的国家之一，从公元前1066年西周时期的井田制，到后来的秦汉屯田制、西晋占田制、北魏隋唐的均田制等，直到目前我国的土地整理都未间断过。但土地整理概念的正式提出还是以1998年新颁布的《中华人民共和国土地管理法》为标志。自《土地管理法》实施并明确“国家鼓励土地整理”以来，土地整理不断得到人们的重视，国土资源部相继批准了贵州遵义、河南巩义和四川遂宁等20个国家级土地整理示范区，土地整理的实践工作在全国广泛开展起来。土地整理在集约土地利用、提高土地利用率、改善农业生产条件以及保持耕地总量动态平衡等方面都起到了积极的作用。“十五”和“十一五”期间是我国土地整理由起步到较快发展的阶段，土地整理取得了新的进展和显著成效。土地整理基本实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。通过项目对土地进行了开发整理，新增了大量耕地，基本实现了田、水、路、林、村的综合整治，改善了土地利用结构，提高了土地集约化程度，促进了土地可持续利用。

由于我国自然条件和社会经济发展水平不同，我国的土地整理政策存在显著的区域差异，东部地区热、水、土条件有较为良好的配合，农业发展历史悠久，城市化程度高，人口稠密。土地整理策略主要表现为加强农地管理，增加和保护现有耕地，推进城镇土地整理，高效集约利用土地。针对中部地区的光热资源较好、降水较少且季节分布不均，旱涝盐碱等自然灾害严重等特点提出该区的土地整理的重点为土地整理与治理盐渍、洪涝灾害相结合，提高耕地质量；土地整理与农田林网建设相结合，改善土地生态条件。而西部地区气候干旱，植被覆盖率低，沙漠、戈壁广泛，加上降雨季节分配不均，土壤侵蚀面积大，水土流失仍然严重，部分地区沙漠化、盐渍化及草地退化问题突出，自然环境遭到严重破坏，因此决定了该区土地整理重点应为生态和资源的保护。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，土地整理将成为促进社会主义新农村建设的重要手段。现阶段土地整理对我国土里整理还是新生事物，处于初创时期，法制、体制、机制均不很完善，还存在土地产权不清晰，资金运行模式单一，项目实施中缺乏生态观念等主要问题。土地整理作为一项政府领导，群众参与，多部门合作的综合规划项目，具有如下的特点：

政府行为的主导性。在土地整理过程中，政府行为起主导作用。这是因为土地整理是在国家鼓励、政策支持、资金投入的前提下，以政府制定的土地利用总体规划和专项规划为依据而进行的。同时，在土地整理的过程中，又涉及诸多组织和个人产权关系的调整和利益分配等问题。因此，只有在政府的指导下，土地整理按规划进行，才能真正达到改善生产和生态环境，增加有效耕地面积的目的。

整理目标的多元性。土地整理的最终目的是为了实现多层次综合性的目标，一是通过土地整理，提高土地利用率，从而增加土地的经济产出，实现经济目标；二是通过土地整理，调整土地占有与分配关系，实现土地整理的社会目标；三是通过土地整理改善土地资源开发利用的生态环境条件，实现土地整理的生态目标。

整理过程的长期性。土地整理是一项长期和艰巨的任务，具体的土地整理行为是在一定社会经济环境及技术条件下产生的，当环境条件发生变化时，人们就要求重新调整土地占有关系，使土地利用方式和结构满足社会经济发展的客观需要。

整理工作的复杂性。土地整理工作广泛涉及法律、社会、经济、自然科学技术等方面。从法律角度来看，土地整理工作要有完善的法律制度为基础；从社会角度看，土地整理涉及用地者以及不同主管部门之间相互关系问题，即土地行政主管部门与土地使用者，以及农业、城建、道路、基层政府等部门之间的协调问题;从经济角度来看，土地整理过程也就是土地收益分配关系的调整过程，公平而有效地完成这一调整过程，至关重要；从生态角度来看，土地整理工作又要因地制宜，以实现土地资源可持续利用的目标。

我国土地整理的特点与未来展望

刘能胜，毛羽飞，龙振华，龙立华

（湖北水利水电职业技术学院，湖北武汉430070）

［摘要］土地是人类生存的场所，如何保持土地的持续利用是摆在我们面前的重要课题。从分析我国土地整理特点出发，结合我国实际情况，对我国土地整理的未来前景作了全面地展望，为目前我国土地整理工作指明了方向。

［关键词］土地整理；特点；未来

刘能胜，等：我国土地整理的特点与未来展望

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农村经济与科技2010年第21卷第05期（总第245期）问题探讨

整理区域的差异性。由于不同地区的社会经济发展水平及目标，土地资源及其环境条件的差异，土地整理的内容、目标、手段亦不同。因此，不同地区的土地整理工作必须在实地踏勘的基础上，结合项目区现实状况，因地制宜地开展土地整理规划设计工作。

2我国土地整理未来展望

2.1建立健全土地整理法律政策

土地整理涉及到国家、土地所有权人、土地使用者乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。特别是在法治社会中，更要求土地整理全过程必须按法律规范进行。通过相应法律法规体系的建设，使土地整理开发过程更科学合理，有根有据。在法律的监督下，规范土地整理的作业流程和实施要点，从土地整理区的选定，到土地整理项目的申报、实施及实施后的监督管理都有章可循，有案可查。另外土地整理面广量大，涉及到的部门、行业较多，所以国家或地方政府所制定的法律法规和政策应至少包括以下几点：不仅包括土地整理的原则规划编制、主管部门、工作程序、成果认定与配置以及资金筹措等内容，还应包括有利于协调不同部门、行业间共同合作的内容，也应包括尊重农民意愿，体现农村经济发展政策的内容。这样不仅有利于土地整理事业的健康发展，也对当前“三农”问题的解决具有重要意义。

2.2重视土地整理的权属调整

土地整理实际上也是土地权属调整的过程，如何很好地解决这一问题，是调动各方面积极性，使土地整理工作顺利开展的关键之一。土地整理中权属调整的顺利进行，对促进土地整理事业的健康发展，保持农村社会稳定，维护广大农民的合法权益具有重要意义。而拥有完整的、没有缺陷的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，只有这样，产权主体才能在未来收益和现时代价之间综合权衡。因此，要充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整理区域内原有产权者的权益得到保障。当前应从土地规模经营、提高农业规模效益和竞争力的战略高度，从维护农民合法土地经营权的角度来认识土地整理中权属调整的重要性并进行权属调整。另外还应明晰土地整理收益分配关系，坚持“谁投资，谁收益”的农地整理激励机制。

2.3拓宽土地整理的融资渠道

土地整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程，需要大量的资金投入，这是开展土地整理的关键。国外土地整理成功的经验表面：实施土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施，必须建立以政府投入为主体的资金体系，才能使土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施。土地整理的资金投入渠道稳定了，搞好土地整理才有物质保障。德国的土地整理费用一般由政府资助80%，对于自然保护和景观保护，全部由政府资助。俄罗斯土地整理的经费来源主要是联邦政府、联邦主体预算及订户。然而，受历史和现实各种社会、自然因素的影响，对很多地区来说经济发展水平还较低，经济发展仍较落后。资金缺乏是进行农地整理的最大障碍和关键制约因素。所以我国开展土地整理首先要解决资金从何而来的问题。国外在土地管理中推行的土地储备制度、土地征用制度、土地银行制度乃至土地资本的运营、土地税收等都对我们建立土地整理基金有启示和借鉴作用。我国的土地整理应当体现政府的投入为引导，同时还应考虑其他筹资渠道，包括开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制。当地集体经济组织和个人主要是投工投劳，在不增加农民负担的前提下有条件地方应当作适量的资金投入，即建立以国家和地方投资为主，鼓励农民积极参与的投资模式，形成国家、集体和农户三方为主体的投资体系，加快我国土地整理产业化建设步伐，共同做好土地整理。

2.4重视整理中的生态环境保护

土地整理是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程，是一项复杂的系统工程，其整理过程改变了地表生态系统。必然对生态环境造成影响，例如土地利用方式的改变、景观格局的变化、原有水系的改变等。由于土地整理项目需要借助一系列生物工程措施对水、田、路、林、村进行综合整治，在此过程中不可避免地会对项目及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素及其生态过程产生、直接、间接、有利或有害的影响。如果我们能充分认识这些影响，将有助于更科学、合理地开展土地整理工作。因此，在开展土地整理工作时，应作好土地整理生态评估，重视中低产田改造中的生态环境保护，加强农田水利工程建设中的生态环境建设，大力营造防风林、生态林。从而通过土地整理实现真正意义上的经济、社会、生态效益的最大化，实现土地可持续发展。通过土地整理不仅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同时更新人们的观念，有力地促进社会主义精神文明建设，加快社会主义新农村建设进程，实现土地资源可持续发展。

2.5积极推进土地整理公众参与

公众参与可使土地整理具有坚实的群众基础。公众参与土地整理是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政部门过多的权力，从而体现项目决策的合理与公正，也就是公众参与所追求的“悠闲地政府权力与有效地公众责任”。无论从技术、经济，还是政治的角度，公众参与项目决策和发展规划将是一种不可逆转的趋势、公众参与土地整理项目，可直接了解各方面的情况，通过公众参与提出意见，在项目运作中起到迷不单纯技术研究的不足，使可行性研究更加完善，规划方案更加可行，项目设计更加科学，措施更为得力；一旦项目实施，也会因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而更加顺利，使项目少走弯路，节省投资，使土地整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上。土地整理是一项“德政工程”、“民心工程”，是为农民办好事，就要让农民多参与，这不仅是一种理念，更是推动土地整理向前发展的一种更科学、高效的方式。

2.6高度重视土地开发整理规划

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