重视执法程序严格依法行政——对执行法律程序的研究与思考

江泽民同志在党的十五大报告中指出：依法治国是社会文明进步的重要标志。新修订的1999年宪法中也写入了依法治国的重要内容。依法治国，建设社会主义法治国家指导思想的确立，势必要求建设一支公正、依法、保证法律正常运行的司法执法队伍。公安机关是国家武装性质的行政执法力量，担负着对社会实施治安行政管理、打击刑事犯罪、保障社会安全的责任。依法治国对公安执法力量而言，首先就是要严格依法行政。以法律来规范、约束公安机关的执法活动，是确保法律的尊严和威力得到充分尊重的重要基础。对依法行政最简单的表述应包含有：行政执法的内容和对象要合乎法律规定；行政执法的程序和手段要合法。前者是行政执法的实体，而后者则表现为行政执法的程序。随着法律制度不断完善和充实，行政执法在实体上有了较大改观，但是在执法程序上，法律规定和具体实践间尚有相当的差距。目前出现的行政法律在公众心目中信任度的降低、褪色，很大程度源自于执法程序中产生的问题。就此，笔者在调查的基础上，试图对执法程序中存在的问题进行剖析和思考。一、行政执法程序是依法行政的生命线行政执法程序是由法律规定的行政执法机关在实施法律及法定处罚时所必须遵循的步骤、方法、期限，可以采取的手段、措施以及使用范围和对象的总称。（一）行政执法程序是法律的重要组成部分法制建设和社会治理法治化中的思考法律是规范所有公民、组织、团体行为的一道“堤坝”。这道“堤坝”不仅要靠实体内容来构筑，也必须要依靠不可缺少的程序来维护和保障。虽然在法律实践中，人们往往更重视法律的实体内容，而在有关程序上表现出或多或少的疏漏，但就完整的法律体系来看，法律的实体和程序却是不可分割和互为条件的。实体法律或法律的实体内容是规定人们在政治、经济、文化以及社会生活各个方面的权利和义务，而程序法律或法律的程序规定则是实体法实施的不可缺少的过程。法律程序对法律的公正实现有着举足轻重的作用，以至有的法律干脆以条文形式将这一重要法律精神表达出来。《行政处罚法》第3条就有以下规定：“……没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一规定体现了这样的法律精神：行政执法机关职权活动，都必须有法律上的直接依据，否则即构成违法。同时，即使有法律上明确规定的依据，也必须按照法定程序行使，否则同样构成违法。伟大导师马克思在谈论到这一问题时指出：“程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样，审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。”《马克思恩格斯全集》第1卷，第178页。法律必须通过程序才能实施以体现其生命力，而程序又不是执法者可以任意编制的。执法程序必须以法律形式加以确定才有其约束力，体现出同样的法律精神，两者缺一不可，任何重实体轻程序或者相反的实践对法律的公正实施都是极为有害的。（二）法定执法程序是公民权利和义务的保障公安行政执法是以强制力为后盾的国家权力，强制性权力的行使给公民、法人或其他组织带来非常直接的影响，有时是非常严重的后果。在一般的行政执法实践中，可以明显觉察到行政执法的过程里，执法管理相对方的地位、能力在有强大暴力后盾的公安机关面前是非常弱小的。双方处于实际上的不平等地位，而且根本无法相抗衡。公安机关在执法工作中使用侦查手段、处罚手段和其他强制手段的频率极高，也很广泛，而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也不可能具有真正的约束力。为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。随着民主和法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为公民群体追求社会正义和公平的重要目标。长期屈服于行政执

法权滥用和行政权力的无限扩大，造成对国家行政执法机关充满了恐惧感的人们正是从不断完善的法定程序中看到了克服恐惧的希望，对法律的信任度、安全感得以逐渐恢复。（三）法定执法程序是对执法权的设防和监督在我国，公、检、法等执法、司法机关被看成为社会公正的最后的一道防线，其拥有的权力和影响是一般社会群体所无法抗拒的，这类权力一旦失去控制，便会酿成人们所痛恨的司法腐败，而留下对社会正义和公平的根本损害。权力可能酿成腐败，不受约束的绝对权力可能酿成绝对腐败。人们说：执法人员的腐败是最为可怕和恐怖的，因为它摧毁了社会公正的最后防线，彻底毁灭了公众对社会正义的最后希望。治理司法腐败的根本之路就是将执法过程中表现的绝对权力置于绝对监督之下，将绝对监督的控制权交于人民之手，而法律程序正是绝对监督的有效形式之一。在美国宪法中有“法律的正当手续”一词，按照我们的理解，就是指任何法律的实施必须通过法定正当的程序。“法律正当手续”的功能，就在于限制政府官员、行政执法人员在人民权利上的一切越权、侵权、专横、独裁的行为。而执法者的权力、行为有了监督约束，才有真正法治可言。“法律的必要手续”实际上已逐步成为现代法治社会发展中的一种共识。从法治理论看，法治实际上自始至终是用法律对行政权力的设防和限制，而其中法定的执法程序和规则本质上是对行政执法权的限制和约束。它反映了法治体制、法律正义观基本价值的核心，真正的法治必须以有效程序强制约束权力，确保社会相对平衡意义上公正的实现。在没有程序保障的地方，是不会有真正的公民权利保障的，而法定程序保证了行政执法机关不得使用专横、反复无常和不合理的执法手段来侵犯当事人的权利。在这一角度上，依法行政的含义就是严格遵守法定的执法程序，使整个执法过程置于有效监督和约束下。法律的公正性很大程度取决于执法程序本身，按照公正严格的法定执法程序去执法，就会尊重自然而然产生的执法结果。二、执法中存在的程序问题和原因随着法制的发展，公安机关执法活动正沿着依法行政的轨道健康发展。依法办事、严格执法已成为广大警员工作的指导方针。以法律规范各类警务活动所取得的效果已逐渐赢得了广大公众的赞扬和信任。但由于对“依法”的观念存在的某些偏差，纵观行政执法实践，我们仍可发现许多遗憾，笔者经过考察、分类、综合，发现执法中出现的问题大多存在于执法程序方面。（一）执法程序倒置较为常见所谓程序倒置，指在行政执法时，任意变动法定执法程序的顺序，使执法过程有时出现无序和违规的状况。常见的有： 1.立案倒置。立案是案件查处的前提。依照法定程序，立案是处理案件的第一步。然而，在执法实践中“不破不立”、先破案后立案现象时有发生。在经过大力整顿后，刑事案件的立案问题已有很大改观，但补立刑案现象依然存在；在治安案件的查处中“不破不立”仍有较多存在。有的案子案值不大，破案有难度，干脆等破了再回过头来立案；有的治安案件直到行政诉讼阶段，才恍然记起应补上立案手续，于是倒签日期，倒办手续，违反法定的程序规定，一定程度剥夺或侵害了当事人在程序中应享有的权利。 2.过程和结果倒置。对案件最后的处理应是查案过程自然产生的结果，是建立在事实充分，证据确凿，使用法律适当，定性准确的基础之上的。而在行政执法和案件查处中，往往是在证据尚不充分时，定性已经形成，而随后的过程是围绕着定性有目的地进行查证，不仅表现出了变相的“有罪推定”，也违背了设计法律程序的本意。在治安调解案件中，法律规定有的治安案件可以调解处理，但是调解应是在完成法定的案件查处程序后产生的自然结果，有的单位也制定了此类案件查处的规范。然而，在实践中，往往仍可以看到跳过查处程序而直接进行调解处理的做法，到了调解不成进入诉讼阶段，才匆匆补上调查的过程，这种省略过程或围绕先定的结果而开展的执法行为往往是片面的、不充分的。

3.责任倒置。在法定程序中，当事人和执法人在执法过程中各自的权利、义务应当是明确的，但从实践上看，责任倒置即将执法中当事人的权利、义务搞反了决非是个别现象。常听有些民警在查案时，要当事人证明自己不在现场或没有违法犯罪的证据，以此来确证当事人的清白。这种在查处刑事案件和治安案件时，将举证责任归于被控方，就是一种倒置。无论是刑事诉讼法和治安管理处罚条例都有明确规定：作为指控方，公安机关或其他司法机关应承担充分的举证责任，否则证据一旦不足，检控将无效力。而在行政诉讼中，公安机关是被告，更应对自己的具体行政行为负举证责任。

4.口供、证据位置的颠倒。依据有关刑事诉讼法律和行政法律规定，口供和事实证据的位置和作用是非常明确的，有口供而无其他证据的案子不能