竞争法与发展中国家经济发展

竞争法与发展中国家经济发展

摘要:发展中国家经济体制改革与市场开放政策为其制定竞争法提供了契机。其自身存在的经济和行政垄断、跨国公司在发展中国家的反竞争行为、国际统一竞争规则的缺失、WTO协议规制竞争的局限性以及竞争法在国际经贸活动中的作用日益增大等因素决定了发展中国家应尽快制定符合本国国情的竞争法,同时应积极参与竞争法国际合作,以此为其经济发展创造良好的竞争环境。

标签:竞争法;发展中国家;经济发展;选择

根据发达资本主义国家市场经济发展的经验,要想有效发挥市场竞争机制的作用,就必须严格禁止各类有损竞争机制的限制竞争和垄断行为,及时制定和完善竞争立法。

一、发展中国家是否需要竞争法

20世纪80年代中期,绝大多数发展中国家进行放松经济管制改革,市场竞争机制在经济发展中的作用日益重要。政府也逐步削弱了其作为推动经济增长动力的作用,认识到市场取向改革中经济快速发展主要源于放松经济管制,竞争在资源分配和经济发展中的作用开始增大。20世纪90年代以后,经济全球化速度加快,广大发展中国家已无法独立于全球经济竞争之外独自发展。然而各种反竞争行为大量出现,由于许多发展中国家没有完善的竞争法,市场竞争中的反竞争行为得不到制止,造成市场机制不能正常发挥作用,消费者的利益受到了损害,经济体制改革的成果面临反竞争行为的吞噬。另外,跨国公司在发展中国家的反竞争行为不受约束,而发达资本主义国家又依本国法对发展中国家的出口卡特尔、国有企业垄断等反竞争行为提起反垄断诉讼,利用竞争法阻碍、限制发展中国家对发达国家的出口。

(一)竞争法是否有利于发展中国家经济发展

市场经济的优点集中体现在市场竞争机制自发对资源的高效、低成本配置——没有竞争就没有市场经济。而市场自由竞争必然会产生反竞争行为,进而窒息市场竞争自由。因此,维护市场竞争机制的竞争法对市场经济发展具有正向作用。发展中国家要充分发挥市场竞争机制的作用,就必须面对市场本身产生的反竞争行为,必须规制市场和旧体制产生的经济、行政限制竞争行为。发展中国家由于急于发展经济,往往过分依赖直接的行政措施,而对维护自由竞争的竞争法重视不够。如果发展中国家仅看重直接提升经济发展的政策,而忽视构建维护市场自由公平竞争环境的竞争法律制度的话,其经济发展将出现混乱,缺乏后劲,最终走向竞争机制不能有效发挥作用的扭曲的市场经济——像拉美和东南亚某些国家那样,其经济不是官商勾结,就是完全被跨国公司所垄断。虽然竞争法是一门新兴的法律学科,历史较短,其立法、执法、司法受政治、经济发展和文化等多种因素的影响,具有很大的不确定性,但其对自由竞争的维护作用已被理论和实践所证实[1]。竞争法受到世贸组织的重视以及一些发展中国家纷纷颁行竞争法就是由

于它们看中了竞争法对市场经济的积极作用。竞争法只是发展中国家干预市场、促进经济发展的众多措施之一,它主要为市场竞争创造公平的竞争环境,它对经济发展产生的积极作用并非可以用GDP体现出来。从理论上讲,竞争法本质上是维护市场自由竞争机制的,只要实行市场经济,竞争法就不可缺少,它对经济的促进作用具有潜在性。

(二)发展中国家经济发展起步阶段是否需要竞争法

对于竞争立法,尽管有越来越多的学者和政府持肯定态度,但仍有许多发展中国家政府认为在其经济发展初级阶段不适合实施竞争法,强调通过产业政策比实施竞争法更能提高经济竞争能力。发展中国家由于其经济发展水平不高,政府急于快速发展本国经济,总是根据自己的判断,确立本国重点扶持之产业,其扶持方式除税收优惠外,还常采用有损竞争的办法,如市场准入限制、限制竞争行为豁免等。政府本意是想通过特殊扶持,尽快提高这些产业的市场竞争力,但由于产业政策的某些措施损害市场竞争机制,降低了市场对资源的自发配置作用,长期受到关照的产业,由于缺乏创新动力,结果其竞争能力并不因政府的特别照顾而有明显提高。实践证明,这些行业除获得高额垄断利润外,其竞争能力仍十分低下,不具备国际竞争实力,消费者却为此付出了高昂代价。相反,那些政府完全开放的产业,由于有了准入自由和充分的市场竞争,其市场竞争力迅速提高,如中国的家电业。因此,实践证明,只有通过竞争,企业才能提高其市场竞争能力,实现资源的高效、低成本配置和社会福利最大化。另外,保护性的产业政策也不利于国际公平竞争,导致国与国之间的贸易争端。因此,既然竞争机制是促进经济发展的根本动力,政府就应从依赖产业政策转向更多地依靠竞争法保护下的市场竞争机制来促进经济的发展。

许多发展中国家官员和学者还常常引述日本、德国以及东南亚四小龙在经济恢复和起步阶段较为成功的产业政策来说明发展中国家现在也应原样照搬这些国家的做法。但实际情况是当时日本和德国实行的是市场经济,已有较完善的竞争法律制度,只是执行有点不力,特别是日本;而亚洲“四小龙”的经济腾飞是在当时特殊的国际经济环境下实现的——国际贸易组织作用有限,各国市场开放度不高,经济没有全球化,美国基于冷战给予的特殊贸易照顾以及顺应了美国产业升级提供的机遇等。然而上世纪末德国高科技产业的失利以及亚洲金融危机的发生已经证明了不充分重视市场竞争机制的危害。日本和韩国在金融危机后已加强了各自国家的竞争立法和执法。当今世界经济已经高度全球化,世贸组织对发展中国家政策的约束增大,发展中国家的市场开放度已大为提高,产业也已由制造业转为高科技产业。发达国家对发展中国家在国际贸易中的反竞争行为提起的诉讼日益增多——况且发展中国家对外贸的依存度极高,所以发展中国家今天复制韩国、日本等国当时的做法已不太可能。加强竞争立法和执法才是明智之举。

(三)发展中国家的市场开放政策能否替代竞争法

部分发展中国家决策者认为,他们国家20世纪80年代中期以来所推行的对外开放、放松经济管制、私有化、吸引外来投资、扩大对外贸易、加入世贸组织、减少政府对经济的行政干预等措施已使经济自由度比以前有了极大提高,足以促

使本国市场竞争机制正常发挥作用,因此提出不需要再制定竞争法来促进市场竞争,认为缺失竞争法并不必然带来限制竞争行为的泛滥。尽管一些发展中国家为了吸引外资、搞活国内经济和加入世贸组织,在经济全球化时代采取了一些开放市场的措施,但这并不能说明它们的经济已经非常自由了,市场就不会产生限制竞争和垄断行为,因此也就不需竞争法了。首先,经济自由化在发展中国家并不必然产生市场的自由竞争,因为经济自由化政策能否真正得到落实还是未知数。发展中国家的政治经济体制同发达资本主义国家有很大的不同。它们往往缺乏政治民主和经济自由传统,旧体制惯性大。在执行新政策时会出现反弹和打折扣——新政策触动了原先既得利益者,引起抵触。而且,经济自由化政策还有可能成为寻租的途径。如果有了竞争法,则可以更好地保证经济自由化政策的有效执行,促进市场竞争机制的更好发挥,有效地消除执行经济自由化政策的旧制度阻力。其次,只要实行市场取向的改革就必然产生反竞争行为。对于市场准入门坎较高的自然垄断行业和公用企业来说,由于政策限制,外资很难进入,所以外资对它们不形成竞争压力,它们在市场经济条件下大搞经济、行政垄断,侵害消费者的利益。中国当今的民航、铁路、通讯等行业的情况就是最好的写照。对于政府允许自由竞争的行业,内外资企业都极可能采取限制竞争的做法,如分割市场、固定价格、联合抵制或其他限制竞争行为,特别是外资跨国公司会采取纵向一体化的方式将本地竞争性企业排除在外,这种情况在中国的汽车业极为普遍。这就是为何许多发展中国家要求合资企业产品必须达到一定比例的当地成分(该规定不符合世贸组织与贸易有关的投资措施协议的规定,加入WTO后该规定又必须废止)的原因。另外,发展中国家在开放产品和服务市场时,发达国家有可能滥用知识产权。如果有竞争法,则可以有效地规制这些反竞争行为。由此可以得出结论:市场开放并不能保证竞争正常、充分发挥作用,相反会加快反竞争行为的产生,阻碍公平自由竞争的实现,造成某些商品的价格畸高,损害消费者的合法权益。竞争立法势在必行。

(四)发展中国家制定竞争法是否不利于本国企业参与竞争

一些发展中国家政府担心制定竞争法不利于本国企业与外资企业进行竞争——本国企业竞争力弱,跨国公司会利用竞争法搞跨本国企业。虽说竞争法有利于跨国公司打开发展中国家的市场,但认为竞争法不利于本国企业参与竞争的观点是片面的。因为到目前为止,竞争法基本上是国内法,其立法模式、具体内容与执法、司法属国内事务,由发展中国家决定。立法机关完全可以将对跨国公司限制竞争行为的规制纳入到立法当中。虽说国内竞争法制止发生在国外但对国内产生影响的反竞争行为效果有限,但如果跨国公司在发展中国家有合资公司、分公司或分支机构的话,则可以通过这些公司或机构对发生在境外的限制竞争行为进行制裁。相反,如果发展中国家没有竞争法的话,跨国公司在发展中国家以垄断为目的实施兼并行为才肆无忌惮。另外,发展中国家进行竞争立法还是与发达国家进行竞争执法合作的基础。

(五)竞争法是否会造成对市场的不适当干预

发展中国家还有一种观点认为,竞争法可能会被误用而导致不适当干预,进而损害市场机制发挥作用,破坏刚刚被经济自由政策释放出来的市场竞争。这种担心是对竞争法了解不全面造成的。虽说竞争法是政府干预市场之法,但干预的目