集体建设用地流转对经济社会发展的影响

摘要：本文简要介绍了国家城乡二元体制形成的背景及集体建设用地的流转现状。通过分析内蒙古自治区城乡建设用地的现状，总结了集体建设用地流转的驱动因素，得出的问题：集体建设用地流转对解决城乡居民收入差距过大；国有建设用地供需不平衡；城镇化进展中出现的“两栖”人员；等等。分析和解决这些问题，对推进经济社会持续发展、平抑地价和房价过快增长，落实国家的节约集约用地政策等都有积极作用。

关键词：集体建设用地；流转；经济社会发展

1958年国家颁布了《户口登记条例》，阻断了农业人口向非农业领域和城市迁移的通道，从此中国进入了城乡二元分割体制时期。国家为把农民束缚在土地上，开始推进宅基地无偿、无期限使用和严格限制流转的制度。1963年中央文件首次使用“宅基地使用权”概念，明确农民对宅基地只有使用权而无所有权。宅基地使用权制度是源于国家持续推进工业化的需要，与先前实施的限制人口流动为目的的户籍管理制度相辅相成，具有内在的关联性和互动性，起到了控制人口流动和稳定社会秩序的功能[1-2]。但是，随着改革开放的实施和国民经济的发展，土地资源作为经济社会发展的物质基础和重要载体，国有建设用地土地市场已不能完全适应经济社会长期可持续发展的需要，如何破除城乡二元分割体制，允许农村宅基地流转，建立统一的城乡土地市场体系，已成为经济社会可持续发展亟待解决的问题[2]。

一、集体建设用地流转概述

土地制度是土地市场的基础，不同的土地制度决定各异的土地市场体系。20世纪80年代，随着经济条件的变化和改革的深入发展，国家对土地使用制度进行了改革。为适应改革的需要，国家分别对《宪法》和《土地管理法》的相应条款进行了修订。《宪法》规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。尽管《土地管理法》中明确了国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，但由于城乡发展的不平衡性，土地市场主要为国有土地市场，集体土地市场近乎缺失[3]。

依据《土地管理法》，集体土地使用权合法获取的途径主要有三个方面：第一，集体所有土地经本集体成员承包后用于农业生产，这也是集体土地使用权的主要体现形式；第二，本集体成员使用集体所有土地建设住宅，即我们常说的农村居民点用地。同时规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准；第三，农民集体兴办乡（镇）村企业或建设乡（镇）村公共设施和公益事业可以使用本集体所有土地。本文中的集体土地流转主要是指集体建设用地的流转，因此，集体所有土地用于农业生产的不再赘述。

二、内蒙古自治区城乡建设用地现状

根据内蒙古自治区第二次土地利用详查数据，内蒙古自治区城乡建设用地总面积为1194781.88公顷，其中城市用地面积为134982.26公顷，占城乡建设用地总面积的11.30%；建制镇用地面积为176526.02公顷，占城乡建设用地总面积的14.77%；工矿用地面积为142712.23公顷，占城乡建设用地总面积的11.94%；农村居民点用地面积为740561.37公顷，占城乡建设用地总面积的61.98%。

从不同权属类型看，城市用地和建制镇用地为国有建设用地，农村居民点用地为集体建设用地，工矿用地中既有国有建设用地又有集体建设用地。粗略估算，国有建设用地约占城乡建设用地总规模的1/3；集体建设用地约占城乡建设用地总规模的2/3。若建立统一的城乡建设用地市场体系，集体建设用地将会成为统筹城乡建设用地市场中的主要组成部分。

从土地集约利用程度来看，据同期内蒙古自治区统计年鉴，内蒙古自治区人口城镇化水平为55.53%，即内蒙古自治区1/3的国有建设用地承载了55.53%的总人口，2/3的集体建设用地承载了44.47%的总人口。一方面是国有建设用地的供需不平衡，另一方面是集体建设用地的低效粗放利用。内蒙古自治区人均农村居民点用地面积为674.09平方米，集约利用程度

远低于国有建设用地。

三、集体建设用地流转的诱导因素

（一）城乡经济发展的不对称

随着经济社会的不断发展，农村，特别是城乡接合部的农村，由于受城市化、工业化的冲击极大，城市人口规模的扩大需要相应规模和数量的土地作为支撑。对建设用地需求日益膨胀，城市存量土地已无法满足需求，于是便涌入农村，直接要求农村集体土地进入市场，以满足城市发展的要求。农村土地进入市场的过程中，因土地权属和用途的改变，土地产生了巨大的增值收益。有研究表明：集体土地入市产生的增值收益，政府作为土地所有者分担了20%～30%的增值收益；各类城市房地产开发公司、开发区企业、外商投资公司等作为转用途后的土地使用者分担40%～50%的增值收益；只有20%～30%的增值收益留在乡以下，而作为原有的土地使用者只能分担5%～10%的土地增值收益[4]。转用途后的土地使用者成了最大的受益者，失地农民不仅失去了应得的利益，而且失去了一定的生活保障。2010年内蒙古自治区城镇居民和农村居民的平均纯收入分别为17698.2元和5530元，城镇居民的平均收入水平高于农村居民的平均收入水平近3倍多。集体土地入市后，可使农村居民的平均收入水平显著增加，从而接近城镇居民的平均收入水平，追逐利益的本能刺激了集体建设用地的流转。

（二）工业化、城镇化的快速发展

工业化迅速发展，农村劳动力大量外出，城镇暂住人口增加，出现了众多的“两栖”人口。一方面废弃或闲置的农村宅基地可用于出租经营，促进农村土地市场的发展；另一方面，“两栖”人口常年居住在城镇，其农村原有居民点用地结构发生变化，宅基地主要用于居住，从事农业生产用房逐渐退出，农民集中居住成为可能[5]。2000年～2010年，内蒙古自治区人口城镇化水平由42.2%提高到55.53%，十年间城市化水平提高了13个百分点。农村人口减少，农用地集中化、规模化经营成为可能，农村建设用地需求减少，与城镇建设用地需求增加相结合，推动城乡建设用地增减挂钩，促进了农村集体建设用地的流转[5]。