非营利组织参与公共服务外包存在的问题及应对策略

非营利组织参与公共服务外包

存在的问题及应对策略

□祝建兵

（南京工业大学，江苏南京211816）

摘要：当前，我国公共服务供给总量不足，分布不均，增量不足，不能满足快速增长的公共服务需求。非营利组织参与公共服务外包不仅能够改善我国公共服务供给的现状，推进政府改革，也有利于自身的发展壮大。但目前非营利组织参与公共服务外包存在政府职能转变不到位，制度化保障机制缺失，自身力量薄弱，社会大环境有待成熟等制约因素。为此，必须通过转变政府观念与职能，加强制度建设，提高自身能力，提升公民意识等途径，促进非营利组织参与公共服务外包。

关键词：非营利组织；参与；公共服务外包

中图分类号：C916．2文献标识码：A文章编号：1007－8207（2011）08－0005－04

收稿日期：2011－04－08

作者简介：祝建兵（1978—），男，湖北红安人，南京工业大学法政学院讲师，研究方向为非营利组织。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“完善利益协调机制与社会阶层合作问题研究”的阶段性成果，项目编号：10BSK044）；江苏省高校哲学社会科学基金项目“非营利组织参与公共服务外包问题研究”的阶段性成果，项目编号：09SJD630039。

当前，我国公共服务供给总量不足，分布不均，增量不足，不能满足快速增长的公共服务需求，这种状况虽由多方面的原因而导致，但根本原因在于公共服务支出水平和制度安排问题。因此，加快推进服务型政府建设，必须打破单一的垄断提供模式，让市场和民间组织等多元社会主体参与公共服务提供，同时创新公共服务供给方式，构建多元化的公共服务供给机制。［1］（p39）公共服务外包是在公共财政、新公共管理、新公共服务等理论与实践的共同作用下不断发展起来的一种利用市场手段有效供给公共服务的新型模式。所谓公共服务外包是指政府把机关的后勤性服务和与行政工作相关的技术服务以及为企业、市民、各类市场组织和社会组织提供的公共性服务等，以政府机关或部门作为发包方，明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优承包的方式，通过签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩且与规范考核评价结果相联系的合同办法，承包给有关市场主体（社会组织主体）的行为。

西方公共服务外包理论已趋成熟，市场化和社会化研究较充分。对于非营利组织参与提供公共服务的原因、作用、条件、缺陷及与政府和市场的关系等方面的研究较为深入。西方诸多学者如E·S·萨瓦斯、胡德和唐纳德等作出的理论贡献日益成为当代西方公共管理学的研究重心。在实践上，以教育、医疗、卫生、社会保障等为代表的公共服务外包逐渐成为发达国家公共服务改革和治理模式变革的基本潮流。其中，将公共服务以合同承包的形式交予具有高效率的非营利组织来承担的外包制度已成为西方公共部门广泛应用的重要方式，并取得了积极的效果，也对世界其他国家的政府改革产生了巨大的影响。

面对国外所取得的成果，我国学者也开始关注这一问题。但总体而言，学术界对非营利组织参与公共服务外包的研究基本上还处于起步阶段。主要停留在概念和经验的介绍方面，尚存在许多理论盲点。本文试图就非营利组织参与公共服务外包的缘由、非营利组织参与公共服务外包的障碍以及促进非营利组织参与公共服务外包的路径三个方面进行粗略探讨，以期抛砖引玉。

一、非营利组织参与公共服务外包的缘由

基于自身的特点和优势，非营利组织参与公共服务外包不仅能够改善我国公共服务供给的现状，推进政府改革，也有利于自身的发展壮大。具体而言，非营利组织参与公共服务外包的缘由如下：［2］（p92－94）

⒈有利于提升公共服务供给水平。非营利组织参与公共服务外包有利于扩大公共服务供给数量，改进公共服务供给效率，提高公共服务供给水平，满足社会多样化和异质化的公共服务需求。首先，我国公共服务供给长期存在供应成本高、服务质量低、服务数量不足和消费者满意率低等问题。政府将公共服务外包给非

公共管理理论

营利组织，可以更有效地利用公共财政资源，吸引更多的社会资源参与提供公共服务，以较低的成本和较快的速度扩大公共服务的供给数量。其次，大多数提供公共服务的非营利组织具有高水平的专业化人才队伍，为了争取到外包合同，它们会不断提升专业化服务水平，增强其竞争力。而且政府将公共服务外包给非营利组织，在一定程度上会对传统服务供给力量形成压力，也会促进它们不断提高服务供给的效率和水平。最后，非营利组织直接面对社区居民及各类社会弱势群体和边缘群体，来自民间，成长于基层，而且种类繁多，对服务需求有更真实的了解，具有与基层联系密切、了解实际情况的优势，具有主动整合社会资源、发掘服务对象潜能的内在动力。同时，非营利组织不受复杂程序的约束，能灵活而迅速地对公共服务需求作出反应，具有创新性、灵活性等优势。与政府提供公共服务相比，非营利组织提供的公共服务更具有回应性，能够满足公共需求的多样性和异质性。

⒉有利于推动政府职能的转变。随着经济的快速发展和社会的深刻转型，我国的公共服务需求快速增长，并且需求结构日趋多元化，基本公共服务和非基本公共服务需求都有较快的增长。同时，人的发展越来越趋于个性化，对公共服务的需求也越来越呈现出多样化和差异化特征。面对日益增长的社会需求，在自身规模有限而又不能扩张的情况下，政府要想有效应对公共服务需求数量不断增加、质量不断提高的现实挑战，必须创新公共服务供给模式，加大政府职能转变力度，大力推进服务型政府建设。一方面，公共服务外包优化了政府职能，能够为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为，有所不为”的有限职能和有限责任政府的转变提供可行途径，从而实现政府角色的调整定位。集中体现在，政府通过职能分解、转移、委托和授权，从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体转变为公共服务提供者和生产监督者。另一方面，政府提供公共服务职能的方式从过去单一的行政方式转变为政府、市场和非营利组织结合的方式，其公共服务的提供运行机制随之转变为三者有机结合的机制。在这样的背景下，政府将公共服务外包给非营利组织已成为应对公共服务需求快速增长和建设服务型政府的重要手段。

⒊有利于促进非营利组织自身的发展壮大。非营利组织参与公共服务外包有利于缓解非营利组织的资金困境，扩大非营利组织的生存空间，从而促进非营利组织的发展壮大。首先，资金困境是我国非营利组织长期以来面临的主要困境。随着公共服务外包的逐步增多，可以为非营利组织开辟一条稳定的经济来源。目前，虽然政府在公共服务外包方面投入的资金还相当有限，但公共服务外包在一定程度上缓解了非营利组织的资金困境。其次，政府将公共服务外包给非营利组织，既为非营利组织提供了经济支持，也为非营利组织的成长发展提供了空间，有利于“政府——

—企业——

—社会”三元结构的形成。非营利组织通过承接公共服务外包项目，不仅改善了以往政府不支持甚至是加以限制的不利状况，为非营利组织与政府的共生与合作开拓了新的思路；而且使那些原本已经得到较好发展的非营利组织在承担和完成政府公共服务外包项目后，其知名度有了更大提高，拓展了非营利组织的活动范围。最后，非营利组织在承接公共服务外包项目的同时，也接受了政府的监督，这种监督对提高非营利组织的服务能力和组织形象具有重要意义。而且在与政府合作的过程中，非营利组织将会基于内外的压力改善人员结构、培养专业人才，不断提升其项目运作水准，增强其专业服务能力。

二、非营利组织参与公共服务外包的障碍

在我国，非营利组织参与公共服务外包的实践始于21世纪初。目前，广州、深圳、上海、北京、无锡、成都等城市的非营利组织已经尝试承接公共服务外包项目，这些服务项目广泛分布于就业、养老、社区、社工、扶贫、医疗、残障等公共服务领域，并取得了较好的效果。但总体而言，我国非营利组织参与公共服务外包项目范围过窄、规模较小、质量不高，仍处于探索和起步阶段。当前，阻碍非营利组织参与公共服务外包的因素主要有以下几个方面：

⒈政府职能转变不到位。在政府部门和政府工作人员中，有的没有充分意识到社会管理应是一个多元治理的过程；有的不清楚政府在多元治理中的角色定位；有的对政府公共管理的公益性、服务性、非营利性认识不足；有的自恃政府权力的强大，把非营利组织置于可有可无的地位；有的摆脱不了传统的国家与社会对抗的观念，过分强调政府对社会控制的功能。这些观念都影响了政府制定相关政策、采取相关措施来推进公共服务外包。一直以来，我国将公共服务事业视为公益性事业，归属政府投资和管理，政府既“掌舵”又“划桨”，既当“裁判员”又当“运动员”。由于政府大包大揽现象十分严重，加之社会对公共服务的数量和质量要求不断增长与政府财政能力有限无法满足众多服务要求之间的矛盾，结果产生了政府职能膨胀、机构臃肿、人浮于事，政府财政浪费严重，财政负担加重甚至公共服务质量低下等一系列问题。不仅使非营利组织参与提供公共服务的市场准入门槛过高，也严重挫伤了其他社会主体参与公共服务的积极性，不利于提高公共服务的质量。

⒉制度化保障机制缺失。目前所颁布的有关非营利组织参与公共服务外包的法律法规很不健全，在外包范围、主体资质、程序、资金来源等方面都存在着需要改进的地方。首先，与非营利组织参与公共服务外包有关的法律是《政府采购法》，但该法没有将公共服务项目纳入采购范围，购买的客体也不包括非营利组织，这就意味着非营利组织不具备提供公共服务的主体资质。为推进非营利组织参与公共服务外包，一些地方政府制订了相关的措施，在一定程度上促进了非营利组

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