丁煌《西方公共行政管理理论精要》笔记和考研真题详解(第26章 库珀的公共行政伦理理论)【圣才出品】

第26章库珀的公共行政伦理理论
26.1复习笔记
一、行政伦理及其重要性
1．行政伦理的概念诠释
（1）行政伦理是指公共行政人员在公共行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持公共行政管理活动相关各方之间合理和正当关系的原则和规范。

库珀将其界定为：一个根据某一具体的行政决策将价值观进行整理排序的实际过程。

（2）在行政决策过程中对伦理问题处理的四个思考层次
①情感表达层次：即仅仅就一些问题或事情表达自己的情感，这种情感表达既不想引起回应也不想劝阻别人，既不提供有关事态的证据也不提供详细的事态描述。

②道德规则层次：即涉及恰当行为的问题，并且开始对备选方案和后果进行评估。

人们往往要根据某些被奉为道德规则的准则、格言和谚语来思考行动步骤并预期后果。

③伦理分析层次：即当可利用的道德规则在特定情况下不能正确地发挥作用时，就需要从根本上对所要遵循的道德规则进行再思考。

④后伦理思考层次：最典型的表现形式是“我为什么应该遵守道德规范？”。

2．加强行政伦理建设的重要性
（1）公共行政人员必须同时在家庭、组织、社区以及社会中承担着不同的角色，他们所扮演的每一种角色背后也都附带着一系列的义务和责任，夹杂着各种不同的利益，在具体
的公共行政管理实践中，附着在公共行政人员身上的各种角色之间也经常会发生冲突。

（2）公共行政人员所处的现实社会环境也使得他们缺乏对行政伦理素质的修炼，进而降低了他们应对行政伦理困境的能力，公共行政人员和行政组织往往会看不到系统学习行政伦理知识的意义何在。

二、行政伦理的概念基础——公民权理念
1．公民权
公民权是指对一个社区中个体成员的权限和义务进行界定的身份和角色。

这种身份和角色可以是根据宪法、宪章和法律规定的资格、权利和义务正式编辑整理出来的，也可以是由价值观、传统和共识非正式决定的。

（1）从法律意义上来看，它主要是指由法律规定的公民的权利和义务，换言之，公民权被视为一种合法身份。

（2）从伦理角度来看，它涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更为一般的问题，其中主要包括诸如公民的权利和责任这样的伦理问题，而不管他们的合法身份怎样。

2．“公民美德”与“行政责任”
（1）公民美德是指对于一个人的理性判断和道德判断发生作用的一种倾向，它主要体现为一个公民为了一致追求公共利益而必须拥有的诸如诚实、公正和勇敢等一些个性特征。

（2）行政责任是指公民美德的理念体现了为公众服务的观念。

合乎伦理的公民还有责任或义务为他人服务。

公务员所从事的公共服务正是来源于责任和义务这些公民美德，如果
公共行政人员能够从民主公民权的基础上获得其伦理身份，那么他们就可以承担其一切特殊的角色和职责，其中包括对诸如回应性和责任这种问题的认识，而像回应性和责任这样的问题则是民主道德理念所固有的。

三、行政伦理的核心问题——行政责任
1．行政责任的基本类型
（1）客观责任
①客观责任：与从外部强加的可能事物有关，其具体形式包括职责和应尽的义务两个方面。

所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括为某一任务、下属人员和目标的实现负责。

义务更为根本，职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段，意味着上下级关系以及自上而下行使权威以确保既定目标的实现。

②把客观责任的这两个方面放在公共行政角色的组织和政治背景中可以澄清政策过程中关键角色之间的责任关系：
a．公共行政人员最为直接地要为贯彻执行其组织上司的指示或彼此达成共识的目标任务而对上级负责，而且他们还要为其下属的行为而对其组织上司负责。

b．公共行政人员要为贯彻执行体现民选官员意愿的公共政策而对民选官员负责。

c．公共行政人员还要为洞察、认识和权衡公民的偏好、需求和其他利益而对公民负责。

（2）主观责任
外部强加的义务只是责任的一个方面，与此并列的还有对责任的感觉和信念。

主观责任根植于公共行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念。

公共行政人员在履行行政管理角色时
的主观责任反映的是通过个人经历形成的职业伦理。

保持高度的主观责任非常重要，它不仅有利于培养整体意识、自尊心和认同感，而且也有利于客观责任的履行。

2．行政伦理困境——责任冲突
（1）因角色冲突而产生的行政伦理困境
两种角色冲突可以使公共行政人员陷入伦理困境之中：
①“内部角色与外部角色”的冲突，即行政人员角色与组织工作之外的其他一种或多种角色之间发生冲突。

②“内部角色与内部角色”的冲突，亦称较大行政角色范围中的子角色之间的冲突或者行政角色组成部分之间的冲突，即组织内部扮演的角色之间也会发生冲突。

（2）因权力冲突而产生的行政伦理困境
权力冲突是指两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是由两个或两个以上的权力来源从外部强加的。

如果两种权力对行为的要求是不相容的，那么就会面临着行政伦理困境。

（3）因利益冲突而产生的行政伦理困境
利益冲突是指个人利益与作为一个公共官员的义务之间发生的冲突。

这种责任冲突象征着公共角色与自我利益之间的冲突，亦即客观责任与获取个人利益可能性之间的冲突。

四、行政伦理行为的实现途径
1．行政伦理困境的传统应对方法
（1）外部控制
①外部控制是指从公务员自身外部强行对公务员个人的伦理越轨行为实施的控制因素。

实施外部控制的理论基础是：个人判断力和职业水平不足以保证人们合乎伦理规范地行为。

②芬纳对政府行政角色的认识建立在三个信条基础之上，正是这三个信条所蕴含的外部政治控制支配着公共行政人员负责任的行为：
a．公众的统治要求政客和公共雇员为公众的需求而工作，而不是为他们所认为的公众的需求服务。

ｂ．公众的统治要求建立起以地方民选组织为中心的社会公共机构。

ｃ．公众的统治不仅包括其向政府反映自己需求的能力，而且还包括严格服从命令的能力。

③外部控制的两种主要形式
a．伦理立法。

伦理立法为解决公共行政人员所面临的伦理冲突和伦理困境设定了广泛的约束条件——这些约束条件即是对政治共同体起码的道德标准所做的正式陈述。

b．伦理准则。

比伦理立法更能生动地表现具体职业团体的理想、规范和义务，可以更好地适应某一职业的典型情境，并且能够提供一种有利于某一职业团体澄清和内化其价值观的机制，但是难以在具体情境中得以应用。

（2）内部控制
指试图通过培训和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业准则，以建立一种内部控制机制来保证公共组织中的符合伦理规范的行为，进而防止公务员出现伦理越轨行为。

目的在于在缺乏规则和监督机制的情况下鼓励从事合乎伦理规范的行为。

2．实现行政伦理行为的正确路径选择之一：内外控制机制之整合
伦理思考过程想要导致负责任的行政行为，则必须具有一种支持性的环境，构成这种支持性环境的正是由体现为个人品质的内部控制机制与组织结构、组织文化和社会期待等外部控制整合而成的一个环境支持系统。

（1）个人品质
作为负责任行政行为之内部控制机制的个人品质包括伦理决策技巧、心理态度、美德和职业价值观，这些内在的品质可以为公共行政人员正确地行使行政自由裁量权提供持续性的指导。

（2）组织结构
组织结构包括明确的职责、合作性安排、异议渠道和参与程序,对公共行政人员的伦理行为具有重要影响。

①组织可以通过对责任的明确规定来增强每一行政层级的责任；
②组织的合法性也可以增强每一个行政层级的主观责任；
③整个组织中客观责任和主观责任的增强便可以使组织成员集中精力于实现组织目标。

（3）组织文化
组织文化包括榜样、行政规范和信条。

应该努力使组织文化对于行政伦理行为所具有的积极功能得到充分地发挥，必须以一种集中于组织整体设计的方法把组织结构的完善与组织文化的建设联系起来，建立一种其中组织文化和组织结构携手共同培育、奖赏和维护公共服务价值观的整合系统。

（4）社会期待
社会期待主要是指人们在不同方面对政府工作人员所寄予的希望，主要包括公共参与和。