关于“盘活财政存量资金”的几点认识

关于“盘活财政存量资金”的几点认识

作者：马延亮

来源：《时代经贸》2013年第19期

经过30多年的渐进式改革探索，基本上形成了适合中国国情的财税体制现行格局。在促进经济与社会协调发展、充分调动中央和地方两级政府的积极性、引导和鼓励企业创新、提高财政资金使用效益等方面均发挥了巨大的作用。当然，随着客观经济形势的变化，现行的财体制存在一些迫切需要解决的问题，尤其体现在税预算管理体制方面的问题。大量财政资金闲置、沉淀，使用效率低下，甚至被用于他处，严重影响了我国经济的正常运行和健康发展。所以，如何让资金之水正常流动起来，成为当下最紧急的任务。

一、“盘活财政存量资金”概念的提出

7月3日，李克强总理主持召开国务院常务会议中指出：要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入，不断释放内需潜力，促进经济转型升级，满足群众迫切需要，提高资金使用效益。

简单来说，财政存量资金指的是各级政府沉淀在各种银行账户里的财政资金。每个月的财政收入是增量；钱没花出去，结余在各种银行账户上，为存量。具体来说，财政存量资金，包括年度预算结转结余资金，央行国库中的留底资金，还有设立在商业银行中财政专户的结余资金。“闲置、沉淀的财政资金”，主要潜藏于国库存款之中。国库存款由各级政府存放于中国人民银行国库的收入构成，包括税收、非税、基金与央企红利上缴收入。材料显示，2009年政府在央行存款月均为2.34万亿元，2010年为2.94万亿多元，2011年前五个月平均为2.97万亿多元，月均存款通常超过全年财政收入的三成。2013年截至6月末，财政性存款达到3.6万亿多元。此外，更多财政资金沉淀在国库之外的商业银行账户。目前，各级财政部门在商业银行开设了17万多个各类资金账户，2010年3月底清理前，该数字高达27万之多。在不少地方，公共投资项目由私人负责运作，有些项目并未开工，或者严重延期，但项目款已经拨付到他们账户上，这些未用出去的钱，也应属于财政资金的范畴。

二、为什么需要“盘活财政存量资金”？

“钱荒”发生之后，虽然央行紧缩的立场有所缓和，但新一届政府对于出台更积极的刺激政策始终保持谨慎，其制订的经济增长计划即外界所称的“李克强经济学”①，其思想也似乎正在贯彻于陆续出台的一些具体政策中。例如最近国务院常务会议特别提出“当前要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点环节。”要吃透“盘活财政存量资金”这样一个政策指引，我们必须理解它的背景和用意。“盘活财政存量资金”提出的背后，是我国资金存量剧增和实体经济失血并存的荒悖现象，折射出我国财政领域预算制定科学水平还需提高、财政资金使用效率偏低的现状。

（一）大量财政资金闲置与地方政府债务规模增加并存

近年来，一方面是我国政府财政收入大量进账，另一方面大把钱花不出去；一方面政府大规模举债，另一方面却有许多钱在“睡大觉”。近日审计结果显示，2012年中央本级财政资金闲置较多，未形成有效需求，有104个部门本级结余结转396.4亿元。地方财政资金闲置也较多，抽查的18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。而地方政府性债务表明，一些地方债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。

（二）大量财政资金闲置与经济发展“失血”并存

今年1-5月，中央财政收入增长0.1%，低于全年预算目标6.9个百分点，财政收入下降直接对应的是企业盈利能力下降。但在这样困难的情况下，国库存款却在增加，余额高达3.23万亿元。此外，根据审计署关于中央预算执行和其他财政收支审计情况的报告，此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余达356.34亿元。同时，我们看到5月份“克强指数”②为4.02%，较4月份的5.31%下降了1.29%，降至年内新低。汇丰中国制造业PMI指数显示，6月份该值由1个月前的49.2%降至48.3%，创下近9个月来新低，这也是该指数连续第二个月跌落至50的荣枯线以下。新近公布的6月份经济数据也表明，一边是经济增长疲弱，实体经济产能过剩和盈利下滑，另一边是居民消费价格总水平（CPI）仍在上升，大量流动性滞留在金融体系内空转，而拒绝进入实体经济。宝贵的财政资金因为管理不严趴在账上闲置沉淀，并未有效用于支持实体经济，促进经济结构调整以及经济增长。

（三）大量财政资金闲置折射出我国预算管理存在众多问题

大量财政资金闲置、沉淀，至少说明：一是预算执行不到位。预算的执行意味着预算资金必须按进度需要及时拨付。大量财政资金沉淀，说明预算的执行并未按照进度进行，要么钱没有及时拨出去，要么投资项目未立项或者项目未如期开工，资金就已经下达。二是预算编制不合理。一些政府部门还没想好干什么，就先把钱要到手再说，即使是资金使用的方向有了，但到底配置多少财政资金合适，并没有现成的科学标准。一个项目安排多少财政资金，往往是讨价还价、各种力量博弈的结果。政府部门有强烈的预算最大化冲动，争取了远远超过自身消化能力的预算，最终却花不出去，要么在央行账户沉淀，要么年底突击花掉。三是转移支付不规范。一些由中央向地方的转移支付资金，由于地方没跑到位，可能被故意拖延，迟迟不予支付；一些政府采购支出，也没有执行国库直接收付制度，不是直接划拨到账，而是由财政部门任意留难，成为寻租腐败的机会。

长远来看，“盘活财政存量资金”的意义重大，作为应对当前流动性充裕而实体经济失血的一种手段，它的最终目的还是在于提高资金使用效率、更好促进实体经济发展和经济结构转型升级。应该看到，财政政策作用对象直接，操作实施简单，因此做好盘活闲置财政资金，对于促进经济结构调整和经济增长将会发挥重要作用。

三、如何“盘活财政存量资金”？

实际上，预算管理改革是我们财政改革的重头戏。目前，我国预算管理的基本框架是合理有效的，但面对财政职能的新形势、新要求、新问题，我们有必要深化预算管理改革。所谓“盘活财政存量资金”，就是要倒逼预算管理改革，就是一个政策的完善和充分的落实，就是为了要充分发挥好财政政策的作用。

（一）深化预算管理改革

在财政收入增幅下降，多方挖潜应对目前财政紧张局面的情况下，盘活和利用好这笔巨额资金，固然是解决目前突出问题的当务之急，但更为重要的是，应该将此作为一个突破口，改革预算编制方法、提高预算编制水平、规范财政资金管理和使用、推行财政改革新举措的良好契机。编制更为科学而准确的预算，以零基预算取代弊端重重的基数加增幅的预算模式，进一步推动和完善国库集中收付制度，为资金安全构建“防火墙”，形成“管钱的不拨钱，拨钱的不花钱，花钱的不见钱”的资金管理模式。

（二）细化并完善预算制度

首先，细化预算编制，做到确有需要，才可执行的预算机制。比如，有的项目是跨年度的，可以考虑根据项目的需求，并遵循资金支出的规律，来编制比一个年度更长的中期预算（3～5年）。项目进行到什么程度，就安排多少资金，做好项目资金使用计划，力促财政资金落实到具体项目。二是提高预测的准确性。要对年度的收入、支出、债务做出比较准确的预测。这样能对政府行为进行约束，避免年中突然冒失的举动。如地方政府为了招商引资，出台大量的税收优惠减免政策，造成年度收入的减少等。

（三）优化财政支出结构

盘活财政存量资金，更重要的是如何优化支出结构，真正把有限的钱用在刀刃上。这就会涉及各个部门手中可支配资金的调整，与各部门利益、权力是紧密联系在一起的。一是未来需要打破既得利益，改变目前通用的“基数法”③，实行零基预算。基数法，就是照顾了方方面面的情绪，各个部门既有的部分不变，然后再给各个部门增加一些。这样会固化部门利益，极大地缩减了可调剂的财政资金规模，不利于将资金用在最关键最重要的领域里。应该按照轻重缓急，对项目进行排序，来分配资金，提高资金的使用效率。二是上级政府对下级的转移支付，应提前告知，及时拨付。转移支付的总规模、具体规则、拨款进度等，需要事先制定详细的计划。这样才能避免在年末匆忙下达资金，造成资金沉淀。

（四）充分发挥人大及公众监督作用

要盘活闲置、沉淀的财政资金，还应充分发挥人大及公众对中央、地方政府预算管理工作的监督作用，逐步建立“参与式财政”，不断增加财政的透明度。财政的资金来源于纳税人，因此纳税人有权也有责任对财政资金的使用是否科学合理进行监督。尤其是在财政预算方面，预