PPP项目典型案例研究分析

ppp项目典型案例分析

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ppp项目典型案例分析

隆安南京薛忠贵

近年来我国PPP热潮涌现，无论是社会各界对PPP模式的不同认识，还是我过社会、经济于法律环境的变化，都给PPP模式带来了新的变化。在当前的PPP热潮中，我们不妨先冷静下来，仔细研究分析近阶段PPP模式的典型案例，通过研究、总结经验教训，发现现阶段实践中PPP模式所面临的风险高发点，

并找出了一些切实可行的对策与建议，为今后的PPP实践提供启发和帮助，现

就北京地铁4号线以及北京鸟巢两个北京的PPP项目做对比分析，了解一下新环境下PPP项目的法律风险及风控难点。

一、北京地铁4号线项目

北京地铁4号线项目是PPP模式经典案例之一，它是我国在城市轨道交通

领域采用PPP模式并取得成功的案例。

（一）运作模式

北京地铁4号线工程分为A、B两个相对独立的部分，A部分投资额约为107 亿元，包括洞体、车站等土建工程，约占项目投资总额的70%，北京市政府国有独资的京投公司成立的全资子公司负责该部分；B部分投资额约为46亿元，包

括车辆、信号等设备部分，约占项目总投资额的30%，北京京港地铁有限公司为项目公司，负责该部分。PPP项目公司由京投公司、首创集团和香港地铁公司共同组建。4号线竣工后，京港公司向四号线公司租赁A部分资产。同时，京港公司负责4号线的运营及站内的商业经营，该项目的收入来源分为两部分，一部分为铁票款，另一部分是站内商业经营的收入。项目的特许经营期限为30年，期

满后京港公司将B部分设施无偿移交给政府制定部门。

（二）经验总结

北京地铁4号线是我国首个运用PPP模式运作的地铁项目，它获得了特许经营项目的正式批复，采用BOT模式，引入社会资本运作，有效缓解了地方政府的资金压力，促进了技术进步和管理水平与服务水平的提升，在我国进入新常态的背景下，它发挥了一定的化解地方政府债务的作用，还对地方基础设施及新型城镇化建设起到了借鉴作用。当然除了上述积极意义外，项目在开展和实施过程中也存在一些问题，值得推敲和借鉴。

1合理的运营模式

北京地铁4号线的运营期长达30年，设计一套合理有效的运营模式，对项目的成败具有关键性作用。该项目对运营阶段的收益分配和风险分担机制进行了巧妙的设计。京港公司在运营期内主要依靠地铁票价来实现收回投资和获取合理收益，因此对于客流测算和票价水平的确定就显得相当重要，票价过低会导致京

港公司无法及时收回投资并取得合理收益，最终导致项目失败；票价过高则会损害公共利益。在客流测算方面，客流量受到市政府城市规划、PPP项目公司服务

质量管因累的影响，因此，在进行充分调研后，4号线项目制定了共担客流风险、共享客流收益的机制，具体为如连续三年客流量低于预测客流量的80%的，PPP

项目公司可以申请补偿或放弃项目，如客流量超出预测客流时，超出预测客流量10%以内的，政府方分享超出票款收入的50%,超出客流量10%以上的，政府分享超出票款收入的60%，在票价方面，地铁4号线项目采用“测算票价”作为确疋投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。在京港公司与市交通委的特许经营协议中双方约定了相应的票价差额和票价风险的分担机制。如测算

标价水平比实际票价收入高的，市政府要求PPP项目公司返还部分差额；如实际票价收入水平低于测算票价收入水平的，则市政府需给予PPP项目公司一定的补偿。

上述客流机制和票价机制建立了一种合理的风险分担方式，并通过特许经营协议加以明确，政府和社会资本之间共担风险、共享收益，双方达到了有效的平衡，社会资本在获取合理预期收益的同时，也提高了项目的管理和服务效率。这部分在律师定制双方合作协议事非常值得借鉴参考。

2 •完备的监管体系

北京地铁4号线项目建立了全方位的监管体系，包括投资、建设、运营全过程的事前监管、事中监管和事后监管，并遵循能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。这一监管体系清晰界定了政府与市场的界限，为PPP模式下政府开展监管工作打下良好基础。

3.存在问题

北京地铁4号线存在的最突出问题是审批时间过长。2012年，此项目已完成了协议的草签，但其正式走完审批流程是在2014年，审批时间长达2年之久。繁杂的审批流程导致了社会资本介入项目的阶段较晚，当时项目工期较为紧张，为了赶工期，京投公司垫付了一部分钱款，导致项目完工结算时，不得不重复缴纳营业税、印花税等税款。另外，社会资本对于项目的建设普遍热情度较高，但是由于项目在审批环节上有所延误，耽误了社会资本的介入时间，缺少了建设环节，使得项目对社会资本的吸引力大大降低。

二、北京鸟巢PPP项目

北京鸟巢PPP项目是我国政府在公益设施建设领域引入社会资本参与的首

次尝试，对于ppp模式进入公益设施建设领域具有重要意义，然而其结果却令

人失望，在鸟巢运营一年后，该项目中的社会资本即放弃了30年特许经营权，

转而成为永久股东，笔者认为在一定程度上这一PPP项目是失败的。

（一）运作模式

北京鸟巢项目采用BOT模式运作，由北京市人民政府通过公开招标，选定中信联含体作为投资人，与北京国资公司共同组成项目公司负责鸟巢体育场馆的融资、建设、运营管理等工作，其中北京国资公司出资58%,但不参与分红，也不对鸟巢运营的盈亏负责，中信联合体出资42%运营期间自负盈亏。项目运营期为30年，期满后无偿移交给北京市政府。

（二）经验总结

鸟巢项目采用PPP模式的尝试，起到了一定的积极作用，比如政府利用信用杠杆，为公益项目引入社会资本找到了出路，而公益项目通过PPP模式运作，也吸引了更多的社会资本的关注，提高了社会资本投入公益项目的积极性。然而鸟巢项目最终以失败告终，也给了我们很多启示，通过分析总结其中存在的问题，可以为今后类似项目的运作起到借鉴作用。

1建筑设计与项目整体分离的问题

奥运项目在理论上一般是包括设计环节的，这是由于建筑的设计会直接影响到今后项目运营的方方面面。但是，在鸟巢项目的运作过程中，其建筑设计未能包含在内，没有形成一个完整的BOT运作过程。这就造成了一方面设计方案与项目运营的脱节，在鸟巢的设计方案中没能考主体育场赛后商业运营的需要，使得体育场的商业化和赛后使用没能最大化和有效化，给今后运营阶段增加了障碍；另一方面，这也挫伤了投资人的积极性。鸟巢项目最终提供给投资人的有且