三种权力制约机制及其比较

三种权力制约机制及其比较

整个权力制约制度都是怀疑的产物。人们意识到人以及由人所组成的机构在道德与理性上不是完全可靠的。道德上的不完善是以私人利益损害公共或统治利益的原因，理性的有限性导致决定的失当与错误。因此有必要设立一定的机制监督与制约政府机构和政府官员的行为。这一种考虑贯穿了人类社会的主要历史，并促进了一定机制的设计与建设。梳理与归纳人类社会存在的监督与制约机制，揭示其中的内涵与原理，可以给予我们今天的廉政建设以一定的经验启示。

对于这些监督与制约机制，我们可以从不同的角度去分析，给予不同的分类。有的学者将之概括为四种模式：权力模式（以权力制约权力）、权利模式（以权利制约权力）、制度模式（以制度或法制制约权力）以及混合模式（“以法律、权利、权力三者统一作为制约权力的手段”）。一般认为，我国的法律监督体系由国家监督和社会监督构成，前者包括国家立法、行政、司法机关的监督，后者包括中国共产党的监督、社会组织的监督和人民群众的监督等。这些分类都为我们认识监督与制约机制提供了方便。本文将人类历史上的监督与制约机制归纳为以下三种：（1）以权力制约权力、（2）以道德制约权力、（3）以权利制约权力，并在这种分类的基础上解说和比较三种机制的内涵与原理，寻求它们所可能给予今天的启示。

一。以权力制约权力（to check power by power）。

这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。这种职责或是专门的，或者兼职的；或是检察的，或是作出处理决定的，或兼而有之。以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。

这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，不过在两种社会中的分权程度和保障目的有所不同。在专制社会中，最高君主的权力一般是集中而不分散的，对这种权力一般是没有有力的监督的。但是最高君主不可能事必躬亲，总揽一国所有必要的统治权力和处理所有的统治事务。他不得不让其他人参与到统治系统之中，赋予他们一定的权力，让他们处理一定的事务。但是，他又可能怀疑他们为他服务的品质和能力，于是分散他们手中的权力，设立一定的监督机构对他们进行监督或使他们相互监督和制约。中国自秦朝以降的绝大多数朝代在权力设置时都意识到分权和设立监察官员的必要性。皇帝以下的各级权力多

有分立，如秦在中央设三公九卿。丞相掌行政，太尉掌军事，御史掌监察。秦以前御史以它职为主而以监察为次，秦御史则以监察为主而以它职为次。秦朝建立了一套监察机构，负责对自中央至地方的所有政府机构及其官员的行为进行监察、纠举、弹劾。御史大夫及其统率的监察官，都是对皇帝直接负责的，上至丞相、太尉，下至基层官吏，受其监督。当然，监察官也互相监督，以防止蒙弊圣听擅权专断的行为发生。丞相及其他官员发现监察官违背圣命或违法作乱，可以直奏皇帝。监察制度历代不废，不过具体做法有所不同而已。

西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门，并使各部门之间的权力相互平衡和制约。有关思想可以追溯到波里比阿和亚里士多德。亚里士多德指出：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）；其二为行政机能部分……；其三为审判（司法）机能”。但是亚氏尚未明确提出制衡原理。波里比阿不仅主张分权，而且主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部分之上，这样，“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉。”洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等资产阶级思想家继承古代的分权制衡思想，设计了适用于民主政体的有关机制。其基本的做法是，立法、行政、司法三权分立，分别由不同的部门或不同的人去行使，各部门之间权力大致平衡，互相制约，司法独立并具有某种形式的司法审查权力。当然，在现实中，三权是交织的，但是仍没有达到混然一体或相互包容的程度。分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。这一点与专制社会下的分权制约有些类似，但是二者的区别是显然的。西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上，并且强调最高权力的分立与相互制衡。

社会主义中国也建立了一套法定监督机制。这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员的活动的监察。这些监督是我国法律监督体系的重要组成部分。我国的以权力制约权力的制度与西方资本主义国家有关制度不同的是，第一，它是建立社会主义民主的基础之上的，它的目的是保证人民赋予的权力不被滥用，保护人民群众的利益不受侵害。第二，这一制度的原则是分工制约，而不是西方国家的分权制衡。我国的根本政治制度是人民代表大会制，国家权力最终统一于人民代表大会。这一制度实行民主集中制、“议行合一”的组织活动原则，行政机关、审判机关和检察机关在职权上有所分工和制约，但都是由人民代表大会产生，并向它负责，受它监督。

二、以道德制约权力（to check power by conscience）。

这一机制的涵义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。

通过学习和教育的方法培养统治者的良好品德和能力的思想古已有之。在西方，最著名的倡导者要数柏拉图和亚里士多德。在中国古代最为儒家人物所倡导，儒家的“德治”思想包含以道德约束统治者的要求。亚里士多德说：“在主奴关系的统治之外，另有一类自由人对自由人之间的统治，被统治者和统治者的出身相同。这类治理的方式就是我们所谓城邦政治家的治理体系（宪政）；在这类体系中，统治者就须先行研习受命和服从的品德”，“要明白主政的良规，必先学习服从的道理。”亚氏要求统治者需具备明哲、节制、正义、勇毅四种品德，培养这些品德的途径就是学习和教育。儒家认识到统治者也有失德和僭权的时候。例如，孔子谓季氏：“八佾舞于庭，是可忍孰不可忍也？”（《论语。八佾》）对于季孙氏超标准享受舞乐、违反礼制的行为，表示痛心疾首。儒家主张“以德行仁者王”（《孟子。公孙丑上》），“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”（《论语。颜渊》，要求“为政以德”（《论语。为政》），“修已以安百姓”（《论语。宪问》）。所谓“修”之道，在于“学”和“习”。“学则三代共之：皆所以明人伦也”（《孟子。滕文公上》）。“习”即在于通过内省的方式将学到的东西转化为行动。“学而时习之，不亦说乎”（《论语。学而》）。儒家主张德治，主要是针对统治者的。这种思想在我国现在依然具有一定的生命力。

与“以权力制约权力”的机制相比，以道德制约权力的机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前。而前者侧重于事后的阻止或惩罚，以使已经出现的问题得到解决。道德的制约机制的作用原理在于通过学习和教育的方式去培养政府官员内心的道德力量，增强他们抵御外部不良诱惑的能力，从而减少滥用权力的可能性，也就是通过制约灵魂而制约行动。而权力的相互制约机制的作用原理在于，恰当地配置各种权力，使得某一种权力被滥用时便会受到来自另一种权力的抑制，侧重于制约外部的行动。权力的相互制约机制往往形成各种制度，具有制度化的外观，而道德的制约机制有可能形成为若干的制度，例如使学习和教育成为制度性、常规性的要求，但是更多地表现为非制度化的、漫延式的、多种多样的方法和措施，如某种活动或运动，这种活动或运动可能是一个更大规划的组成部分，也可能彼此之间并不紧密相连，有着不同或不一致的要求和内容。权力的相互制约机制表现为以一种刚性的力量对付另一种刚性的力量，甚至表现为麦迪逊（或汉密尔顿）所说的“野心必须用野心来对抗”。而道德的制约机制