(项目管理)政府投资项目建设程序

一、项目基本建设程序管理概况

基本建设程序是指建设项目从酝酿、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用整个建设过程中，各项工作必须遵守的先后次序。这个先后次序是国内外项目建设实践的经验总结，反映了建设工作所固有的客观自然规律和经济规律，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。所以，不管是政府投资项目还是企业投资项目，不管是国内的项目还是国外的项目，他们都在推行或者是自觉执行项目基本建设程序。我国在1951年3月由中财委颁布了《基本建设工作程序暂行办法》，规定所有建设项目都必须按照基本建设程序管理规定进行。此后，随着项目管理实践经验的积累，我国项目建设程序管理制度得到了不断发展和完善。到目前，总体上包括三个阶段的管理制度：

一是项目前期工作阶段。项目单位需要组织编制项目建议书、进行可行性研究、开展勘察设计和施工前期准备等工作。政府主管部门依法对项目基本建设程序执行情况进行审查。其中：对政府投资项目，主要进行项目立项审查批复、可研审查批复、初步设计及概算审查批复、项目选址及规划许可、项目用地预审及批准、项目环境影响评价审批、项目节能评估和审查、施工许可证或者开工报告批复等；对企业投资项目，主要进行项目核准（或备案）审查、项目资金申请报告审查、项目选址及规划许可、项目用地预审及批准、

环境影响评价审批、项目节能评估和审查、施工许可或者开工报告批复等。

二是项目建设实施阶段。项目单位要按照项目前期审核批复内容及要求，依法组织项目建设实施，并加强工程质量和安全管理。政府主管部门加强项目建设实施全过程监管，大力推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等。

三是项目竣工投产阶段。项目单位依法组织项目竣工验收并加强项目运营管理。政府主管部门进行项目竣工验收备案管理、积极推行政府投资项目后评价制度。

二、项目基本建设程序的分类管理

按照现行的项目基本建设程序管理规定，项目基本建设程序管理可分为两类：一类是政府投资项目的基本建设程序管理；一类是企事业单位投资项目的基本建设程序管理。两类项目基本建设程序基本一致，但政府主管部门管理的重点和具体要求有所区别。所以项目基本建设程序管理，第一步就是要分清项目是政府投资项目还是企事业单位投资项目。

属于政府投资的项目包括：1.各级政府使用政府性资金对项目进行直接投资或资本金注入的项目；2.各级政府使用政府性资金对项目进行投资补助或贴息的项目，并且补助或贴息资金占总投资的比例超过50%的项目。

除去政府投资的项目就是企事业单位投资的项目。需要注意的是：企事业单位投资的项目也可申请政府性资金，只不过政府性资金安排方式必须是投资补助或贴息，并且资金额度不在政府投资项目规定范围之内。

三、政府投资项目基本建设程序管理

（一）关于项目前期工作阶段的基本建设程序管理

1.项目立项批复：项目单位编制项目建议书，对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益和社会效益进行初步分析，并附相关文件资料向发展改革部门申请立项批复。各级发展改革部门按权限审查，对符合要求的做出立项批复。需要注意的是：根据项目的不同特点和实际情况，项目审批部门可以简化项目立项批复程序，对项目建议书和可行性研究报告进行合并审批。

2.项目可研批复：项目建议书批准后，项目单位应委托相应资质的工程咨询机构编制可行性研究报告，并附相关文件资料向发展改革部门申请可研批复。各级发展改革部门按权限审查，对符合要求的做出可研批复。经批准的可研报告是确定建设项目、进行初步设计的依据。

3.项目初设批复：可行性研究报告经批准后，项目单位应当选择具有相应资质的设计单位，依照批准的可行性研究报告进行初步设计，并附相关文件资料向各行业建设行政主管部门申请初设批复。各级建设行政主管部门会同发展改革

部门、相关行业主管部门按权限审查，对符合要求的做出初设批复。需要注意的是：项目初设审查包括初步设计概算审查，各级发展改革部门在初步设计审查中的重点就是负责项目概算审查。同时，按照国家《政府投资条例》（征求意见稿），概算总投资超过可行性研究报告审定的估算总投资百分之十的，或者建设单位、建设性质、建设地点、建设规模、工艺技术方案发生重大变更的，应当按规定报原可行性研究报告审批部门批准。

4.项目选址与规划许可手续：按照《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》（国办发【2000】25号）、《四川省<城市规划法>实施办法》（199

5.6）等规定，由市、县人民政府城市规划行政主管部门核发。

5.项目用地批准手续：根据国土资源部令第27号《建设项目用地预审管理办法》，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，项目用地预审手续由该人民政府的国土资源管理部门受理。同时，建设项目还应依法取得国有土地使用证书（或国有土地划拨决定书或有权机关批准的建设用地批准文件）。

6.项目环评批复手续：按照《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日）、《建设项目环境保护管理条例》、四川省《中华人民共和国环境影响评价法》实施办法、

《四川省人民政府关于印发<四川省建设项目环境影响评价分级审批办法>的通知》（川府函【2007】259号）等规定，由各级环保部门受理。

7.项目节能评估和审查手续：按照《中华人民共和国节约能源法》、《国务院关于加强节能工作的决定》、《四川省固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（川发改【2007】56号）、《四川省基本建设项目节能评估和审查实施意见》（川发改【2007】749号）规定，由各级发展改革部门受理。

8.项目施工许可手续：按照《中华人民共和国建筑法》、《四川省建筑管理条例》规定，由项目所在地市、县人民政府城乡规划建设部门受理。

政府投资项目基本建设程序图

政府投资项目在履行上述基本建设程序时，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。最后向建设部门申请办理施工许可手续。

（二）关于项目建设实施阶段的管理规定

为加强项目建设实施管理，我国在投资建设过程中积极引入市场竞争机制，大力推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等。其中：

1.项目法人责任制：按照国家发改委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，国有单位经营性基本建设大中型项目在项目建议书被批准后应及时组建项目法人。项目法人对项目的策划、筹资、建设、经营、偿债和资产的保值增值，实行全过程负责。由于政府投资的项目大多数都不是经营性项目，特别是社会事业项目，所以多数项目并不需要新