剖析首例PPP项目泉州刺桐大桥的成败得失

【剖析首例PPP项目的成败得失】

PPP模式是现在中央部门力推的政策之一。从去年年末，财政部得到高层授意，在全国财政工作会议上培训推广PPP模式以来，有关PPP的培训和讨论变得很频繁。目前，PPP模式正在全国多个省市推进，国家也推出了首批80个PPP示范项目。实际上，PPP在国内已经运作约20年时间，实践项目很多。1996年年底通车的泉州刺桐大桥，为国内首例BOT（建设－经营－移交，PPP的一种形式）项目。作为国内首例引入民资进行基础设施建设的项目，曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过。但是这个项目却因为政府和民营资本参与方之间存在利益分配、权责契约等方面不清晰的界定，陷入尴尬境地。其中的一些经验教训值得地方政府在PPP实践中注意。

上世纪90年代，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，因不堪重负，1994年决定再建一座跨江大桥。经过谈判，引入了本土民营资本泉州名流实业股份有限公司（以下简称名流公司），名流公司表示愿意不带任何附加条件以BOT模式承建刺桐大桥，挤掉了前来洽谈的外商客户，成功取得刺桐大桥的建设权。名流公司随后与政府授权的泉州市路桥开发总公司按照60∶40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为8500万元。1994年，泉州市政府

下发了《关于泉州刺桐大桥及其附属工程建设的通知》，正式批准了刺桐大桥用BOT模式进行建设运营。1995年1月开工，1996年年底投入运营，特许经营期为30年。

和国有企业融资方式不同的是，名流公司以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭方式还本付息方式偿还银行贷款，有效地解决了资金来源（这种创新却为政府和名流公司后来扯皮埋下了伏笔）。此后，由于没有清晰的法律法规，两者在权责上的要求逐渐超越了大桥建设的范围。名流公司向政府申请大桥周围的土地开发权，但在政府看来，契约仅限于刺桐大桥的建设和运营，并没有涉及土地开发。自此政府和民企的关系开始出现裂痕。

2006年泉州市政府要将当时项目公司（SPV）持有的40%股份转让。这意味着刺桐大桥项目后期持续贷款或受到影响，经过协商，福建省交通运输集团有限公司和福建省公路开发总公司接受了市政府转让的30%股份。同时，泉州市政府用名流公司创新的融资方式，自己修建了后渚大桥、晋江大桥等6座大桥，而且随着国务院大力提倡民生项目惠普工程，政府修建的大桥一律免费，这些新建设的大桥对刺桐大桥来说，逐渐形成了竞争。数据显示，刺桐大桥建成以后，自1997年通车以来，车流量迅速上升，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元，但在晋江其他大

桥修成后，分流了车流量，2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。

该项目到现在已经运营了17年，名流公司当年的投入资金还未完全收回，虽然项目仍然有收益，但对投资人来说，项目收入下降对贷款偿还仍具有一定压力。而按照合同，30年的收费期限还可以经营13年，但由于交通部《收费公路管理条例》规定经营公路收费年限不得超过25年，因此，该项目运营年限实则还有8年。对于这些变化，名流公司提出两个要求和一个建议：要求一是缩短收费年限应当给出相应的补偿。二是该项目收费标准17年来从没有调整，希望收费标准应当根据当前物价做适当调整；一个建议是最好地方政府提前回购，民企方面以可接受的价格退出。不过，泉州市政府对此并没有给予正面回应。

目前刺桐大桥面临的尴尬，一是民营资本与政府的关系从创新合作变为相互博弈；二是刺桐大桥成为当地唯一一座仍在收取通行费的大桥，引起了当地市民的不满。

刺桐大桥这个项目，从表面来看，地方政府并没有任何损失，也没有违约发生，政府承诺的都做了，但由于契约的缺失，造成实际运行的不规范，民营企业的利益没有得到保障，由此产生的负面榜样将对未来地方政府推广PPP项目带来深远的负面影响。在项目成立之初，民营资本凭借“一纸红头文件”无条件获得项目的经营、建设权，挤掉了外资

企业“有条件”参与的机会。政府与民营企业并没有什么实质性的协议，也几乎不承担什么责任，而企业承担了绝大部分责任和风险。由于没有事先的约定，后续留下很多问题，从政府角度来说并不算违约。但是政府试图转让合资公司自有股份，改变了原来的合作模式，打破了公私合营的游戏规则，也增加了民营企业的交易成本和运营困难。同时，新的类似项目与原有的PPP项目形成了竞争，对民营资本的盈利产生威胁。有了这样的经验，恐怕未来社会资本考虑进入PPP项目会减少很多热情。

刺桐大桥的案例显示了契约的重要性，对极力在基础设施建设领域推进PPP模式的政府决策层来说，至少提供了三点启示：一是项目运营的规范性问题，包括如何实现公私合作、风险共担，应当成为各级政府关注的焦点；二是PPP项目要放在地方整体规划背景下来考虑和设置，提前设计项目排他性及争端解决机制；三是在项目设计上确保社会资本的盈利空间，增强社会资本进入PPP项目的信心。对于PPP项目有可能会与国家有关政策相冲突等问题，目前PPP立法已经提上日程，PPP立法内容将会涉及到PPP应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制等，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。