土地管理法律法规政策与案例

（四）关于“问责制”

为什么要严格实行问责制？

土地违法多为“因公违法”，实践中往往难以追 究到政府领导，特别是政府主要领导的法律责任。
对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重 后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查 处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查 的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责 任。

（ 1 ）行政机关及其公务员违反土地管理规定， 滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有 关责任人，根据情节轻重分别给予记过或者记 大过、降级或者撤职甚至开除的处分。 如果 有徇私舞弊的，从重处分。

（2）行政机关及其公务员有下列行为之一 的，对有关责任人员，根据情节轻重分别 给予记过或者记大过、降级或者撤职甚至 开除的处分： 不按照土地利用总体规划确定的用途批 准用地的； 通过调整土地利用总体规划，擅自改变 基本农田位臵，规避建设占用基本农田 由国务院审批规定的； 没有土地利用计划指标擅自批准用地的； 没有新增建设占用农用地计划指标擅自 批准农用地转用的； 批准以“以租代征”等方式擅自占用农 用地进行非农业建设的； 违反法定程序批准征收、占用土地的。
（三）严格控制集体建设用地规模，禁止通 过“村改居”等方式非法将农民集体所有土 地转为国有土地。 （四）严格禁止和严肃查处“以租代征”等 违法违规行为，坚决刹住乱占滥用农用地之 风。


三、如何管理土地

（一）行政手段 （二）法律手段 （三）经济手段
（四）技术手段
第二部分 我国土地管理法规政策的主 要内容
以《宪法》、 《民法通则》 、 《物权法》为基础，以《土地管理 法》、《城市房地产管理法》等单项 法律为核心，以大量的行政法规、部 门规章和地方性法规、规章为补充的， 适应经济社会科学发展、适应社会主 义市场经济体制要求的土地管理法律 体系已基本形成。
我国土地立法的概况（8）

重要文件
1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 (中共中央、国务院97年11号文件) 2004年《关于深化改革严格土地管理的通知》 （国发[2004]28号，简称28号文件） 2006年《关于进一步加强土地调控有关问题的通知》 （国发[2006]31号，简称31号文件） 2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》 （国发„2008‟3号） 2008年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法 律和政策的通知》（国办发„2007‟71号）

——权责一致。
（三）市、县政府的职责
市县政府的主要职权
土地登记权 规划计划执行权
存量建设用地审批权、供地权
违法案件查处权等
市县政府的主要责任
一是“负总责”。政府负总责，部门各负其责。 二是保护耕地。确保辖区内耕地特别是基本农 田不减少。

三是保证辖区内良好的土地管理秩序，秩序混

“土地利用问题涉及全民族的根本利益，必 须服从国家的统一管理。在任何国家，土 地利用的规划和管理都是国家的权力，违 反规划和随意改变土地用途是要治罪的。 我国是社会主义国家，国家更应有强有力 的管理土地的职能，这种职能不能削弱。”
——1997年1月13日，温家宝同志在中央农村工作会议上的讲话
实践表明
（一）非法批准征收、占用土地
含义：违反土地法律法规，批准征
收、占用土地的行为。
违法主体 通常是享有管理权的国家机关及其工作人员， 如政府或部门。 从实际发生情况看，还包括地方党委以及地方 党委的领导人。地方的一些党政领导，是当前 非法批地的主要主体。
表现形式
无权批准 越权批准 违反规划确定的用途批准征收、占用土地 违反法定程序批准用地 其他表现形式：非法批准农用地转用，口头 同意、默许，以集体研究决定、会议纪要等 方式违法批准或同意征、占土地
土地使用权 土地他项权利
地役权
抵押权 承租权
土地用途管制制度 土地规划计划制度 农用地转用审批制度
土地利用制度
基本农田保护制度 耕地动态平衡制度
土 地 权 力 制 度
土地开发整理复垦制度 土地节约集约利用பைடு நூலகம்度
一级市场管理 土地市场制度 征收征用制度 执法监察制度 二级市场管理 土地税收制度 土地价格制度
乱要承担责任等。
（四）乡镇人民政府的主要职责



宣传、贯彻和执行国家有关国土资源法律 法规和政策。 采取措施保护和合理利用国土资源。 做好本辖区内农民集体所有土地的土地承 包经营权的相关管理工作，有关土地权属 争议的处理工作和农村村民宅基地的审核 工作，加强对征地补偿费分配与使用情况 的监督。


大量的执法实践表明，真正能够从全国乃 至全体国民长远利益出发考虑保护耕地问 题的，几乎只有中央政府。各级地方政府 优先考虑的是发展本地经济（省级政府也 是如此）。因为保护耕地、可持续发展带 来的利益是慢性的，毁坏耕地造成危害的 影响也是慢性的，而占地建设带来的利益 却是短时间内就能看得见摸得着的。

进一步完善土地立法

1、修改《土地管理法》
2、制定颁布《土地法》
二、我国土地法律制度的主要内容

（一）土地权利制度

（二）土地权力制度
土地所有权
国家土地所有权 农民集体土地所有权 国有土地使用权 集体土地使用权
土 地 法 律 制 度
土 地 权 利 制 度
土地权利体系 土地登记制度 权利救济制度

问责制的主要内容：

二、土地违法行为及法律 责任、相关案例



（一）非法批准征收、占用土地 （二）非法供地 （三）非法占用土地 （四）非法转让土地 （五）破坏耕地 （六）侵占挪用征地补偿费 （七）“以租代征”
违法责任


民事责任：停止侵害、排除防碍、返还财产、 恢复原状、赔偿损失等。 行政责任 行政处分：警告、记过、记大过、降职、 撤职、开除。 行政处罚：罚款、没收违法所得、没收非 法财物等。 刑事责任：管制、拘役、有期徒刑、无期徒 刑、死刑。
一、我国土地管理的立法基本情况
二、我国土地法律制度的主要内容
三、土地法律政策展望
一、我国土地管理的立法基本情况

（一）我国土地立法的概况 （二）进一步完善土地立法
我国土地立法的概况（1）
根本法律——宪法

城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有 的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山， 也属于集体所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿。


组织编制乡镇土地利用总体规划，经批准 后组织实施。 按照土地利用总体规划，组织对田水路林 村进行综合整治，提高耕地质量，增加有 效耕地面积，改善农业生产条件和生态环 境。 负责本行政区域内的基本农田保护工作， 确保土地利用总体规划确定的本行政区域 内的基本农田的数量不减少，质量不降低， 用途不改变。
百日行动成果

土地的违法案件很大一 部分是地方政府行为， 即政府为违法主体。据 国家土地副总督察甘藏 春披露，从土地违法案 件的统计当中，大致可 以分为非法批地、非法 占地和非法低价出让国 有土地。其中，非法占 地的案件，占所有案件 宗数的80%，非法批地 的案件占20%。

从涉及违法的用地面积来看，主要是地 方政府和涉及政府为违法主体的案件， 用地面积为80%，以公民、个人或者企 业违法占地的面积是20%。
三、土地法律政策展望
1、新的形势
1998年以来我国经济快速增长，特别是
2003年以来GDP连续保持两位数增长， 我国经济正处于建国以来最好的发展阶 段，对土地管理提出了新的要求。
1998-2007年我国GDP数据图
1998-2007年我国GDP数据图
GDP/亿元 300000 250000 200000 183085 150000 100000 50000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 年份/年 2007 84402 89677 99215 109655 120333 159878 135823 210871 GDP/亿元
246619
美国、英国城市化用了几百年时间， 我国城市化仅用了近30年。
2、结论
一是土地保护越来越严格。对耕地特别是
基本农田的保护将更加严格。
二是土地利用越来越节约。供需矛盾将长
期存在，必须大力推进节约和集约用地。
三是产权保护越来越重视。对权利主体特
别是农民的权益保护越来越受到重视。
我国土地立法的概况（4）

专项法律——土地管理法
1986年6月25日通过 1988年12月29日修正 1998年8月29日修订 2004年8月28日修正

我国土地立法的概况（5）

专项法律——城市房地产管理法
1995年1月1日施行 对城市土地的开发、出让、转让、抵押
等进行了规定
（二）合理划分土地管理职权

在土地管理职权划分上，由权责同构向合 理划分各级政府土地管理职权转变。

——有收有放。将宏观性权力上收，微观性权 力下放。

土地管理的宏观性权力，应当在中央和省级政府。 规划审批权、征收转用权、耕地开垦监督权、土地 供应总量控制权等。

土地管理的执行性权力，在市、县基层政府。土地 登记权、规划计划执行权、存量建设用地审批权、 违法案件查处权。
巴彦淖尔市镇（苏木） 村（噶查）级 干部国土资源法律知识宣传教育培训
土地管理 法规政策与案例
王剑琪
二○○八年五月
内容提要
第一部分
为什么要高度重视土地问题
第二部分
土地管理法规政策的主要内容
第三部分
土地违法行为法律责任及案例

国土部召开“全国土 地执法百日行动成果 发布会”，公布的有 关数据，2007年度全 国土地执法百日行动 中共清查出土地违法 案件3.17万件，涉及土 地面积336.4万亩；共 收缴罚没款40亿元， 没收和拆除非法建筑 物面积2627.9万平方 米，移送司法机关 2797人，已追究刑事 责任535人。
四是市场作用越来越大。市场配臵资源的
基础性作用将日益发挥。
第三部分
土地违法行为法律责任及案例
一、土地管理的职责 二、土地违法行为及法律责任、 相关案例
一、土地管理的职责

（一）土地应由国家管理


（二）合理划分土地管理职权
（三）市、县政府的职责 （四）关于“问责制”
（一）土地应由国家管理

法律责任
一是行政处分
《违反土地管理规定行政处分办法》
（以下简称“9号令”）规定
非法批准征收、占用基本农田10亩以上，
或者一般耕地30亩以上，或者其他土地50 亩以上的，要给予开除公职的处分。 在上述标准以下的，按照非法批地的面积 数额，给予警告至撤销职务的行政处分。

根据31号文件要求，监察部、人事部、国土资 源部已组织对原 9 号令进行了修改，即将颁布。 修改后的“9号令”规定：
2007年12月11日国务院常务会议


会议强调： （一）严格执行土地用途管制制度，任何 涉及土地管理制度的试验和探索都不能违 反国家的土地用途管制制度。 （二）严格规范使用农民集体所有土地进 行建设，严禁非法占用（租用）农民集体 土地进行非农业建设。

城镇居民不得到农村购买宅基地、农民 住宅或“小产权房”，单位和个人不得 非法租用、占用农民集体土地搞房地产 开发
我国土地立法的概况（6）

配套法规建设

《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》、《土 地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》


国土资源部制定20余部土地管理方面的部门规章
各地先后制定了《土地管理法实施办法》和土地登 记、规划、市场建设、执法监察等方面的地方性法 规、规章近150部
我国土地立法的概况（7）


任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非 法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

我国土地立法的概况（2）

基本法律——民法通则

1986年《民法通则》在财产权部分对土地加以 规定。
我国土地立法的概况（3）

基本法律——物权法

2007年《物权法》，全面肯定了土地管理法， 将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主 要制度以基本法的形式确立下来。

（ 3 ）行政机关在征收土地过程中，有下列 行为之一的，对有关责任人员，可以根据情 节的不同，分别给予警告或者记过、记大过 或者降级直至撤职的处分：