宪法和法律委员会职责浅析

宪法和法律委员会职责浅析

作者：李沛贤

来源：《世界家苑》2020年第04期

摘要：“法律委员会”在2018年宪法修正案中被更名为“宪法和法律委员会”;随后宪法和法律委员会通过决定形式获得了由全国人大常委会授予的宪法解释权，并明确了宪法和法律委员会主要承担的是宪法监督的职责。但是同时拥有宪法解释权的全国人大常委会与宪法和法律委员会在合宪性审查工作中该如何合作却仍是未知数。本文通过论述宪法和法律委员会与全国人大常委会的合作关系并进一步提出以双方名义出台宪法解释的合作方式是最佳方案。

关键词：宪法和法律委员会;职责;宪法解释权;全国人大常委会

从2012年把“全面实施宪法”作为法治建设目标到党的十九大确定了新时代的新要求是“加强宪法实施和监督”和“推进合宪性审查”。再到2018年3月11日的《宪法修改案》以“宪法和法律委员会”替代了宪法第七十条中的“法律委员会”。紧接着，2018年6月22日，全国人大常委会出台了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》为了更好地落实宪法监督机制，首次明确了宪法和法律委员会的职责：“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、加强宪法监督、推进合宪性审查、开展宪法解释、配合宪法宣传等工作职责。”由此可见，我国宪法实施监督机制的建设在构建“法治中国”这一框架下逐步向前推进，合宪性审查作为宪法监督中重要一环已经得以重视。全国人大常委会在《决定》中不仅确定了宪法和法律委员会是合宪性审查的承担主体还赋予了宪法和法律委员会宪法解释权，无疑是明确了合宪性审查的主体和细化了宪法监督职责，落实了全国人民代表大会常务委员会一直虚置的解释宪法、监督宪法实施的权力，但是也引发了众多问题---宪法和法律委员会受谁领导？宪法和法律委员会与全国人民代表大会常务委员会是什么关系？两者在开展合宪性审查工作中是如何分工合作的？归根结底都是一个问题：合宪性审查中宪法解释权的分配问题。本文先论述宪法和法律委员会与全国人大常委会的关系，得出两者在合宪性审查中是合作且相互制约的关系，再提出了两者在合宪性审查中是如何作出宪法解释的三种方案。

1 宪法和法律委员会与全国人民代表大会常务委员会的关系

首先，宪法和法律委员会具有一定的独立性。根据宪法第七十条规定，全国人民代表大会设立宪法和法律委员会为其专门委员会。宪法和法律委员会进行审议、拟订和研究有关议案的工作时必须在全国人民代表大会及其常务委员会的领导下且在全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会领导。由此我们不难联想到全国人大常委会法制工作委员会，两者与全国人大常委会的关系是不是一样的？从隶属关系来看，法制工作委员会是全国人大常委会的内设办事机构，而宪法和法律委员会虽然是在全国人大闭会期间由全国人大常委会领导，但

其在进行与宪法、法律相关的工作时是全国人大的化身，代表着全国人大，性质依然是全国人大设立的专门委员会，并非全国人大常委会直属的内设机构;从组成人员上看，宪法和法律委员会的主要人员是全国人大代表和全国人大常委会委员，不一定占人大机关的行政编制，而法制工作委员会成员属于常委会机关工作人员，一般要占用人大机关的行政编制。所以宪法和法律委员会与全国人大常委会法制工作委员会是不同的，法制工作委员会与全国人大常委会存在直接隶属关系，前者是后者的内设办事机构;全国人大常委会与宪法和法律委员会之间不存在直接隶属关系，宪法和法律委员会具有一定独立性。如此一来，逃脱了全国人大常委会“自我审查”的怪圈，由独立的第三方--“宪法和法律委员会”审查其制定的法律，更具有实效性。

其次，全国人大常委会具有过滤作用。根据《立法法》第九十九条规定，“五类国家机关”提出有关合宪性审查的“要求”由人大常务委员会内设工作机构提交给宪法和法律委员会进行审查;“其他主体”提出的“建议”由人大常委会工作机构审查，有必要再交由宪法和法律委员会进行审查、提出意见。合宪性审查正式开始之前有一个筛选的过程---由全国人大常委会作为“过滤器”，把“五大主体”和“普通主体”认为与宪法或法律相抵触的法律规范先进行筛选、过滤，再交给宪法和法律委员会进行审查。合宪性审查的主体有两个---宪法和法律委员会与全国人大常委会，两者在宪法监督职责上是合作关系，工作上有先后顺序之分，更能体现两者的独立性、分离性。

最后，宪法和法律委员会位阶因《决定》得以提升。《决定》中宪法和法律委员会的职责可以分为两部分：一是承接法律委员会的职责;二是新增宪法监督的职责。全国人民代表大会常务委员会通过出台《决定》的方式，授予宪法和法律委员会宪法解释权。宪法解释权的授予有两方面含义：第一，履行合憲性审查职责就必须有宪法解释权。宪法和法律委员会在合宪性审查过程中，需要通过解释宪法来判断法律法规是否合宪，所以承担了合宪性审查工作就等于是拥有宪法解释权;第二，宪法和法律委员会较其他专门委员会位阶稍高。根据现行宪法只有全国人大常委会拥有宪法解释权，专门委员会只有研究、审议和拟定有关议案的权力，是协助性质的。而《决定》颁布以后，宪法和法律委员会拥有的宪法解释权使之具有特殊性，其他专门委员会依旧是辅助性质，也从未被授予如此重大的权力。此外，其他专门委员会如果将宪法和法律委员会仅仅定位为专门委员会，显然不能达到维护宪法权威的目标的。宪法和法律委员会拥有了宪法解释权以后不再是一般的专门委员会，至少它的位阶要比其他专门委员会要高，才能使得职责与权力相匹配。

综上所述，宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会具有独立性，又因《决定》获得宪法解释权，使之比其他专门委员会位阶要高，拥有与全国人大委员会共同开展合宪性审查的有力武器，两者不再仅限于协助关系，而是一种合作关系。

2 合宪性审查中的宪法解释权分配

根据宪法第六十七条，宪法解释权属于全国人大常委会。根据《决定》，宪法和法律委员会的职责之一是开展宪法解释，即宪法和法律委员会通过《决定》得到了原只属于全国人民代

表大会常务委员会的宪法解释权。在此情况下，全国人大代表大会常务委员会与宪法和法律委员会都拥有宪法解释权，那么这两个机关在宪法解释权的行使上是如何分配？目前我国并没有出台法律来厘清关于宪法解释权的职能分工问题，故在此提出3种可能性：

（1）全国人大常委会把自身的宪法解释权全部授权给宪法和法律委员会，即合宪性审查的决定机关是宪法和法律委员会，其拥有独一无二的宪法解释权。这种假设是不可行的。一方面，宪法和法律委员会只是一个专门委员会，受全国人民代表大会常务委员会领导的，机构位阶较低，而宪法是我国根本大法，仅仅由专门委员会对其进行解释会出现解释机关位阶与宪法位阶不相适应的尴尬场面，将导致合宪性审查权威性不足，反倒丧失了公信力。另一方面，全国人大常委会的宪法监督权因缺乏憲法解释权这一实体武器而落空。宪法和法律委员会的宪法解释权和全国人民代表大会具体的宪法修改权，在一定程度上架空了全国人大委员会对于宪法的监督，使得全国人大常委会的宪法监督权无法落实。

（2）全国人民代表大会常务委员会与宪法和法律委员会都拥有宪法解释权，但两者的效力有差别，专门委员会模式的合宪性审查机构不能成为终局性的决定机构，合宪性审查的最终决定者只能是全国人大常委会。具体而言，宪法解释的初稿由宪法和法律委员会完成，此初稿需要经过全国人大常委会的审核、批准，宪法解释的终稿只能以全国人民代表大会常务委员会的名义出台。该模式下全国人大常委会解（下转页）

（上接页）释宪法的职责由宪法和法律委员会具体承担了，宪法和法律委员会就变相成为全国人大常委会的内设机构。虽然如此设置符合目前的人民代表大会制度框架，但是也存在明显漏洞。一方面，全国人大常委会同时承担制定法律及判断该法律合宪性的职责，会形成“自我审查”局面，缺乏公允性。另一方面，全国人大常委会作出的《决定》失去其核心价值---独立性，使得宪法和法律委员会的宪法解释权形同虚设，并没有突破我国宪法监督的现存窘境。

（3）全国人民代表大会常务委员会与宪法和法律委员会同时拥有宪法解释权，在合宪性审查中，宪法和法律委员会的宪法解释权效力与全国人大会常委会的宪法解释权效力相当，但两者工作存在先后顺序，分为三个步骤。第一步，由全国人大常委会先根据《立法法》第九十九条筛选出需要进行合宪性审查的规范性文件;第二步，宪法和法律委员会独立作出宪法解释初稿;第三步，宪法和法律委员会与全国人大常委会商讨后得出最后的宪法解释及决定，并以双方名义出台。如果全国人大常委员会否决宪法和法律委员会作出的宪法解释，需要作出正式文件批复。宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会，而全国人大常委会是全国人大的常设机构，从机构设置层面上看，宪法和法律委员会与全国人大常委会的差距不大，位阶相差不大，存在合作的空间。从决定权归属来看，第一步骤的决定权在全国人大常委会;第二步骤的决定权在宪法和法律委员会;第三步两者皆有决定权。如此一来，宪法和法律委员会与全国人大常委会相互制衡，互相牵制，打破“自我审查”的局面。不仅解决了宪法和法律委员会位阶低，与宪法解释权不相匹配的尴尬局面，还保证了合宪性审查的独立性、合宪性审查的公允性。