美国债务危机与金融制度标准的利益博弈

美国国债违约风险是近期全球关注的焦点。5月16日，美国国债总额达到国会法定的国债上限（也称债务上限或美债上限，考虑到是联邦政府为负债主体，本文使用“国债上限”）14.29万亿美元。为了解决这个问题，美国总统奥巴马提出“无条件提高国债上限”的议案，但共和党占多数席位的美国众议院在当地时间5月31日否决了该方案。

基于这种局面，6月2日，国际评级机构穆迪公司（Moody's）就向美国政府发出警告，假如美国国会和总统奥巴马无法就提高国债上限达成一致的解决方案，美国国债将面临降级风险。在这之后，奥巴马与美国国会进行了非常艰难的蹉商，共和党和民主党也就如何解决这个问题提出不同的方案，但无论如何，必须在8月2日之前达成解决债务上限危机的方案，否则将对美国政府信用和全球经济带来巨大伤害。

国债上限的制度含义

1917年，美国国会以立法形式决定了国债的限额发行制度。该年，由于需要融资来参与第一次世界大战，美国实施“第二次自由债券法案”，该法案对美国财政部发行国债的行为确定了总量限制的制度，并在之后的20年里分别对长、短期国债数量加以限制。尽管美国国会在1939年废除了长、短期国债的数量限制，但对公共债务的总量限制的制度一直保留。也正因为这一制度，财政部可以富有弹性地管理国债并对各类债务进行期限组合。

从形式上看，美国是法治国家，宪法的效力高于法律。美国宪法第十四修正案的一项条款，规定了联邦政府不能出现债务违约的基本原则，也就是说，一旦出现因债务违约的事情而诉诸法律，违反债务上限可以被判为违宪。

从产生的根源看，美国国债源于联邦政府收入支出不平衡。为了平衡收支，联邦政府通过国债发行的形式来填补收支不平衡的缺口。美国国债包括所有经财政部和其它政府机构发放的债券。美国联邦政府的债务总额主要有以下两种方式：其一，联邦政府向公众发行债券出售债务，目的在于为预算赤字融资，这部分被称为公众持有的债务；其二，联邦政府因专项支出或特殊支出而增加的债务，如医疗、社会安

如果国会不在8月初之前提高美国债务上限，全球金融体系将可能受到严重冲击，美国经济也将陷入另一轮衰退

美国债务危机与金融制度标准的利益博弈

■　詹清荣

全和运输等，目的在于减少了政府

账户的顺差，这部分被称为政府账

户产生的债务。

美国宪法赋予美国国会有权确

定美国联邦政府债务总额的最高限

额，也就是说，联邦政府的国债上

限可以由美国国会按程序来提高额

度。从制度本意上看，确定政府债

务上限的目的在于限制联邦债务的

扩大，进而控制和规范联邦政府的

支出。假如联邦政府债务上限接近

法定限额，美国财政部必须采取其

他有效的手段来履行承担的义务。

国债上限这一制度也确定了国会和

政府承担财政义务，可以让政府在

赤字条件下融入资金，同时也对财

政预算和对政府管理效率的考核确

定了制度框架。

按不完全梳理，1941年至1945

年，美国国债上限被限制在3000亿

美元。第二次世界大战结束后，国

债上限额度有所下降，一直到1962

年才接近3000亿美元的数额。但

自1962年3月以来，美国国会已经

74次提高了债务上限，金融危机的

爆发迫使美国政府赤字大幅度上升，

国债上限多次被提高。2008年至

2010年，国债上限经国会批准程序

分别提高为10.61万亿美元、12.10

万亿美元和14.29万亿美元。 在2010年,美国政府债务发行数量加大，至2010年9月30日，美国联邦政府债务余额为13.58万亿美元，GPD占比约为94%，但到2010年底美国国债总额突破14万亿美元；2011年2月22日，可发行的债务余额只有2180亿美元；5月16日，国债总额接近14.29亿美元，为美国历史新高。

回到制度层面，美国政府需要提高目前国债上限额度才能解决经济发展中的问题，但国债上限的额度必须由国会来批准，如何获得国会的批准将成为解决美国债务危机的程序要求。因此，如果美国国会不能在法定期限也就是8月2日前通过提高国债上限额度议案的话，就会出现美国总统奥巴马于7月22日因与议会领导人谈判未成之后代表政府所做出的判断：“如果我们发生债务违约，我们将不得不做出调整。”一旦如此，美国宪法所确定的不允许联邦政府债务违约的制度就会受到严重挑战。

解决美国债务违约危机的政治利益博弈

美国国债上限的提高，首先需要美国国会（众议院和参议院）表决通过相关解决方案（方案内容至少应包括国债上限提高的时间和上调的幅度），再由总统签署法律文件进而公布。无论是美国国会或者是美国总统，在提高国债上限额度问题上其实是有共识的，但分歧在于达成一致协议的方案博弈，即以提高国债上限额度为筹码，以政党立场出发，经过政治利益的多方博弈达成各方认可的方案再加以实施。

从本质上来说，也取得政治利益的“妥协”和“平衡”，以在明年总统选举中或在以后的执政之争中

占有优势。在2010年美国国会提高

国债上限时，就加入一揽子的“随

收随付（PAY GO）”政策，即每当

政府增加大笔开支时，就应在其他

项目上削减开支或增税，以保持收

支平衡。

自5月16日美国联邦政府达到

法定的14.29万亿美元国债上限以

来，由于共和党坚持除非制定一项

赤字削减方案否则不支持提高国债

上限额度，国会对此提高国债上限

议案的推动难以取得进展。所以，

国债上限绝对不是简单的数学游戏，

它的背后更多是执政党和反对党在

政治利益和经济利益上的冲突和政

治商谈。在解决国债发行上限问题

上，主导国会众议院的共和党与总

统奥巴马所在的民主党有着明显的

分歧。共和党主张通过签订长期协

议，以削减政府开支，削减医疗保

健项目及社会保险制度计划等条件

作为同意提高国债上限的对价；而

民主党则希望增加税收来提高政府

收入，该方案也被共和党拒绝。

美国众议院在当地时间7月19

日晚以234对190票通过削减6万

亿美元财政开支法案，该法案核心

内容就是“减支、限制和平衡”。显然，

这一方案无法取得代表民主党利益

的总统奥巴马认可。当地时间7月

22日，民主党人占多数席位的参议

院以51对46票的结果否决了“减支、

限制和平衡”法案，使得两党就国

债上限问题的谈判筹码减少，时间

也极其紧张。美国总统奥巴马与众

议院议长博纳在国债上限问题上展

开直接的“摊牌”，两党的政治利益

冲突致使博纳甚至以离开谈判来试

图在这场政治博弈中获得更多分数。

22日下午，奥巴马在新闻发布会上

宣布，博纳“离开了谈判，也离开

了避免出现经济上的灾难的机会”，

作为总统，他将于当地时间23日早

晨召集参、众两院两党领袖，等待

“共和党方面拿出避免债务违约的方

案”。

不过，在避免债务危机方面，

两党还是一致的。奥巴马于当地时

间7月23日在白宫再次召集国会两

党领导人就提高国债上限和削减赤

字方案举行会谈。参加会谈的参议

院共和党领袖麦康奈尔表示，两党

议员将共同努力达成一项提高债务

上限和削减赤字的新方案。众议院

民主党领袖博纳也表示，希望在接

下来的24小时内能看到美国债务危

机解决方案，以阻止债务危机的不

良反应，确保美国的信誉。

美国国会两党领导人在最近的

谈判中提出新方案。共和党的新方

案是：分两次提高债务上限，先提

高1万亿美元，再于2012年1月酌

情提高。政府应在10年内削减1.2

万亿美元的赤字。同时，还应设立

一个委员会，负责削减另外2万亿

美元的赤字。相反，民主党提出的

方案是将国债上限提高2.4万亿美

元，以确保到2013年底之前不会再

出现债务危机，需要制定一个在不

增加税收基础上的方案，目的是10

年内削减2.7万亿美元的赤字。美

国总统奥巴马25日晚发表讲话指

出，民主党方面提出的债务危机解

决方案非常合理，希望能够争取到

民众的支持。但共和党对民主党方

面有关大幅提高国债上限的要求表

示不满。在奥巴马当天发表讲话后，

众议院议长博纳立刻在国会发表讲

话称，要提高国债上限，“没那么容

易”。

本轮国债危机谈判的妥协方案

主要有两个，一是美国众议院共和

党方面此前通过的“减支、限制和

平衡”法案；另一个则是参议院3

名民主党议员和3名共和党议员组

China Development Observation

经济观察