公共管理学黎民讲义

第一节公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。

1. 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。

公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。

2. 公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学1. 管理一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。

2. 公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3. 公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

特点：（1）公共管理是一个整合性的概念。

公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。

（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前特点：（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性二、公共管理的构成要素（一）公共管理的主体公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。

公共管理主体的构成见图1－1。

（二）公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段公共部门最重要的资源是合法性。

包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。

在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容（一）公共管理学的基础内容公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。

但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。

（二）公共管理学的前沿领域公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共部门战略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法（一）公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法 1. 规范方法 2. 实证方法3. 案例方法4. 系统方法5. 比较方法6. 数理方法一、公共管理与私部门管理有本质区别（一）公共利益目标与私人利益目标（二）垄断强制性与自由竞争性（三）制衡性与自主性（四）多元理性与经济理性（五）政府机制与市场机制二、现代社会变迁推动公共管理发展：（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大（二）社会生活中的公共事务日益增加（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变传统行政学的局限：（一）理论框架局限（二）管理主体局限（三）管理理念与手段局限（四）管理对象与目标局限一、西方国家摆脱困境的需要（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满（二）经济衰退和财政压力的加剧（三）社会问题与政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3. 科技革命将导致社会治理新形态的出现。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。

3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。

2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。

3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

第四节公共管理学与中国的发展一、公共管理学与中国的市场经济（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展二、公共管理学与中国的社会发展（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型第二讲公共管理的理论与实践的发展重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。

一、管理理论（一）古典学派理论弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。

古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。

管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。

霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。

（三）决策学派理论决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。

西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。

决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。

决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。

20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论，（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。

还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1. 企业再造理论。

所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。

其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2. 虚拟企业。

虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。

3. 学习型组织。

所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。

这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论（Public choice theory ）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。

詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。

所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。

公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。