中国土地利用规划模式选择初探

中国土地利用规划模式选择初探

观察

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阅读提示:2010年9月2日,全国国土规划的前期研究和编制工作正式启动.如何处理好国土规划与其他专项规划之间的关系,并逐步健全完善规

划体系,是本轮国土规划亟需考虑的一个问题.当前,城乡建设规划,土

地利用规划和主体功能区规划等相关规划之间的协调与衔接越来越凸显重要性,从空间规划体系的角度,建立符合国情的土地利用规划模式具有重

要意义.

中国土地利用规划模式选择初探

中国土地利用规划,城乡规划等空间规划历

经多年的实践,在不断适应社会经济发展需求的过

程中,在传统技术导向规划模式基础上强化规划的

公共政策属性.主体功能区规划更是直接将国土空

间按开发方式分为优化开发区域,重点开发区域,

限制开发区域和禁止开发区域.近年来,国务院先

后批复了多个空间规划,包括土地利用总体规划,

城市总体规划等国家和市级空间规划,东北地区振

兴规划,促进中部地区崛起规划等较大区域规划,

珠江三角洲地区,海峡西岸等10余个较小区域的规

划.

多种多样的空间规划不断发展,规划之间需要

更好的协调与衔接,客观上决定了土地利用规划的

发展以及模式的形成离不开规范有序的空间规划体

系.总结发达国家空间规划体系下的土地利用规划

模式.分析影响因素,提出基于空间规划体系的中

国土地利用规划模式,对不断完善和发展中国土地

利用规划具有重要意义.

国际土地利用规划模式的"四大

典型"

纵观各国的土地利用规划与其城市规划,国土

规划等相关规划的关系,各有不同.国际发达国家

■中国土地勘测规划院高平蔡玉梅

的土地利用规划模式,主要有以下四种:

日本模式:与国土规划并行

二战后,日本的土地利用规划从国土规划中分

离出来,称为国土利用规划.1974年的《国土利用

规划法》明确规定必须制定国家及各级国土利用规划.国土利用规划是根据国土利用方向所制定的一种起行政指导作用的规划,是从土地资源开发,利用,保护的角度,确定国土利用的基本方针,用地

数量,布局方向和实施措施的纲要性规划.国土利

用计划分为全国级,都道府县级和市町村级.国家

编制国土利用规划,都道府县和市町村编制土地利用基本计划.在城市地区,农业地区,森林地区,

自然公园地区及自然保护区内,以调整土地利用方向,明确各地域土地利用方向,原则和限制措施为

主要内容的规划.城市规划区范围与国土利用规划的城市区域大体相同,城市规划法只适用于城市规划区.?

英国模式:隶属城乡规划

英国是最早开展城乡规划立法的国家,没有

单独的土地利用规划,与中国土地利用规划相对应的内容属于城乡规划的一部分.1942年以前,其城

乡规划事务一直由卫生部负责.2006年成立了社区和地方政府部,接替原副首相办公室职责,内政部

的社区与市政建设部门职责以及妇女与平等组织等24中国士地?2010年第11期

部门的部分职责,负责改善社区协调和平等,对住房,城市更新,环境,规划和地方政府等事宜.与

行政体系相适应的规划体系在2004年颁布《规划与强制性购买法》后分为中央,区域和地方三级.国

家编制各领域的规划政策陈述,以政策导向为主,

包括规划政策文件,矿产政策文件以及矿产规划指

导要点,通知以及议会文件等.区域级编制区域空

间战略,以区域发展和土地利用为主.区域规划机

构(如大伦敦地区市市长)编制区域空间战略(大

伦敦地区称空间发展战略)确定未来10年一15年的发展以及土地利用方面的需求.郡和市镇级政府编

制地方发展框架,包括地方发展方案,地方发展文

件以及社会参与文件.法定的发展规划包括两部

分:区域空间战略或空间发展战略以及发展规划文

件(含在地方发展文件中).

美国模式:与区域规划交织

美国是联邦制国家,没有全国性规划和全国性

的统一规划体系.各州规划各具特色,有的州各级

规划完备,相互衔接,而有的fVli~只是在部分层级

或地区编制规划.美国政府的行政设置包括联邦政府,州政府和地方政府.相对的代表性规划是区域

规划,州综合规划或土地利用规划,县综合规划,

其中大多数县开展县综合规划.区域规划的代表是

早期的田纳西河流域规划等.州级规划以1961年的夏威夷州综合规划为代表,它包括12个辅助的功能规划(农业,保护地,就业,能源,健

德意志联邦共和国是开展空间规划最早的国

家.联邦《宪法》第75条规定联邦有权在狩猎,自然保护,景观保护,土地分配,空间规划等领域为

州制定立法框架.《空间规划法》和《空间规划条例》对空间规划的任务和基本原则,概念,空间规

划要求的约束作用,州及州以下各级空间规划制

定的程序,空间规划中需要协调的内容以及联邦级空间规划的内容作出了详细的规定.空间规划分为联邦,卅l,地区和乡镇四级,乡镇级规划又分为土

地利用规划(准备性的)和建设规划(强制性的建

设指导规划)两级.土地利用规划以确定乡镇(市域)范围内的土地利用布局为核心,内容包括建设

用地,镇域内的公共或公用设施占地,跨地区和本

地交通线占地,水域,港口,水利设施占地以及防

洪泄洪用地,倾倒建筑垃圾用地,采石场,采土场

和其他矿产采掘场,农业用地和森林以及保护土壤,自然和景观的用地等,其中预防有害环境影响

的用地(隔离带)是指《联邦大气污染防护法》所规定的.

影响土地利用规划模式的"四大

因素"

行政体制

以德国为例,德国联邦政府目前由内政部, CHINALAND/2O10No?1125

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交通一建筑和住房部,环境一自然保护和核安全部等13个部组成,主管空间规划事务的是联邦交通一建筑和城市发展部.而各州的情况不尽相同,主管

空间规划事务的部门有的是环境,自然保护和农业