中华人民共和国城乡规划法重要条文解读1

中华人民共和国城乡规划法
简介
2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，于2008年1月1日起正式施行。

该法的颁布实施，对于加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，具有重要意义。

该法共计七章七十条。

重要条文解读
第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

解读：本条是关于本法立法目的的规定。

城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要的公共政策的属性。

温家宝总理《在中国市长协会第三次代表大会上的讲话》中指出，城乡规划“是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。

制定好城市规划，要按照现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，
综合布局。

要处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等一系列关系。

通过加强和改革城市规划工作，促进城市健康发展，为人民群众创造良好的工作和生活环境”。

制定《城乡规划法》，就是为了更好地发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用，为人民群众创造良好的工作和生活环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

解读：本条是关于本法适用范围及城乡规划体系、规划区定义的规定。

一、关于本法的适用范围。

本条第一款规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”。

在实施主体及行为方面，本法既规范政府及其相关部门制定和实施城乡规划的行政行为，如组织编制和审批规划、组织评估和修改规划、实施规划许可、监督检查、行政处罚等；也规范各方主体在城乡规划区内的建设行为，如规定建设单位应在依法办理规划许可后方可进行建设，建设单位应严格依照规划许可进行建设，对违反规划建设的追究相应法律责任等；在调整区域方面，按照落实科学发展观，统筹城乡协调发展的要求，将城乡一并纳入调整范围，从立法上打破原有的城乡二元结构发展模式，建立统一的城乡规划体系。

二、关于城乡规划体系。

本条第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。

明确了我国的法定城乡规划体系。

该条的规定，体现了一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不得违反上位规划的原则。

各级政府都要从实施科学管理的需要出发，制定和实施本级政府的规划。

国家、省、县要制定协调多个次一级行政地域单元空间发展的城镇体系规划；市、镇、乡要制定本行政区域的总体规划和详细规划。

（一）城镇体系规划。

城镇体系规划是政府综合协调辖
区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。

其协调的重点是区域发展中的共性问题和各地方发展中出现的矛盾。

主要包括：协调和处理区域中各城市发展的矛盾和问题，控制对区域整体发展不利的开发活动，保护资源和生态环境，保障可持续发展；综合安排区域基础设施和公共服务设施，实现共建共享，防止重复建设，降低区域开发成本，提高整体竞争力。

城镇体系规划内容主要包括：确定区域城镇发展战略，合理布局区域基础设施和大型公共设施，明确需要严格保护和控制的区域，提出引导区域城镇发展的各项政策和措施。

本法规定，要制定全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，前者由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，报国务院审批，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制；后者由省、自治区人民政府组织编制，报国务院审批。

政府在审批城乡规划时，应当依据城镇体系规划，要求下位规划要符合城镇体系规划提出的城镇化发展战略和发展目标等指导性内容，深化和落实资源利用控制指标、生态环境保护措施等控制约束性内容。

省级城乡规划主管部门，应当依据城镇体系规划，对批准或者核准的区域性建设项目核发选址意见书。

（二）城市、镇总体规划。

城市、镇总体规划是一定时期内城镇发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是引导和调控城镇建设，保
护和管理城镇空间资源的重要依据和手段。

本法规定了城市、镇总体规划的组织编制机关和审批机关：1、城市人民政府组织编制城市总体规划。

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。

省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

2、县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。

其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

经法定程序批准的城市、镇总体规划，是编制近期建设规划、详细规划、专项规划和实施规划行政管理的法定依据。

各类涉及城乡发展和建设的行业发展规划，都应当符合城市、镇总体规划的要求。

（三）城市、镇详细规划。

编制详细规划是以城市、镇总体规划为依据，对一定时期内城镇局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地指标作出安排。

详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。

控制性详细规划是具体落实城市、镇总体规划各项战略部署、要求的规划内容的关键环节，是实施国有土地使用权出让和规划许可的直接依据。

没有经法定程序批准的控制性详细规划，土地使用权不得出让。

对于当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划。

修建性详细规划的主要任务是依据控制性详细规划确定的
指标，编制具体的、操作性的规划，作为各项建筑和工程设施设计和施工的依据。

本法规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。

县人民政府所在地镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。

修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

（四）乡规划和村庄规划。

乡规划、村庄规划是做好农村地区各项建设工作的先导和基础，是各项建设管理工作的基本依据，对改变乡村落后面貌，加强农村地区生产生活服务设施、公益事业等各项建设，促进城乡统筹发展和建设社会主义新农村具有重大意义。

鉴于东部和中西部乡、村庄情况的不同，本法第三条第二款、第三款规定：“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。

在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

县级以上地方人
民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

”根据1993年出台的地方性法规《福建省村镇建设管理条例》规定，我省乡、村庄均应编制规划。

三、关于规划区。

本条第三款规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。

划定城乡规划区，要坚持因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则，根据城乡发展的需要和可能，深入研究城镇化和城镇空间拓展的历史规律，科学预测城镇未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城市与周边镇、乡、村庄统筹发展的要求，充分考虑对水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等城乡发展的保障条件的保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施城乡规划的必要性和可行性，综合确定规划区范围。

必须强调的是，在已经确定的规划区内，必须实行严格的规划管理，一切建设活动必须依法符合城乡规划，服从城乡规划管理，相应地，规划管理力量的配置也应适应规划区调整的需要。

第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自
然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

解读：本条主要是关于制定和实施城乡规划应当遵循的原则的规定。

第一，城乡统筹原则。

《城乡规划法》第二条规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

在第十三条、第十七条、第十八条中明确了上述规划的内容，建立了城乡统筹的城乡规划体系，体现了党的十七大提出的“城乡、区域协调互动发展机制基本形成”的目标要求，有利于在规划的制定和实施过程中将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，促进城乡居民享受公共服务的均衡化。

城乡规划编制单位必须按照城乡统筹的要求，根据各类规划的内容要求与特点，认真编制好相关规划。

第二，合理布局原则。

合理布局是城乡规划制定和实施的重要内容。

《城乡规划法》明确省域城镇体系规划要有城
镇空间布局和规模控制内容，城市和镇总体规划要有城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局的内容。

编制城乡规划，要从实现空间资源的优化配置，维护空间资源利用的公平性，促进能源资源的节约和利用，保障城市运行安全和效率方面，综合研究城镇布局问题，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。

第三，节约土地原则。

《城乡规划法》第四条明确规定应当保护耕地等自然资源。

在规划区进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

要切实改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况，始终把节约和集约利用土地、严格保护耕地作为城乡规划制定与实施的重要目标，要根据产业结构调整的目标要求，合理调整用地结构，提高土地利用效益，促进产业协调发展。

第四，集约发展原则。

党的十七大提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。

编制城乡规划，必须充分认识我国长期面临的资源短缺约束和环境容量压力的基本国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型朝着，增强可持续发展能力。

第五，先规划后建设原则。

坚持“先规划后建设”，是《城乡规划法》确定的基本原则。

这是根据我国城乡建设快速发
展的实际，从保障城镇发展的目标出发而提出的。

坚持这一基本原则，一是各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定的事权，及时制定城乡规划，加强规划的实施管理与监督；二是要严格依据法定程序制定和修改城乡规划，保证法定规划的严肃性；三是要严格依据法律规定，充分发挥法定规划对土地使用的指导和调控，促进城乡社会有序发展。

本法第三十条第二款规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”，第三十八条第一款规定：“城市、县人民政府应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”，四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，上述各条款分别从开发区和城市新区设立、国有土地使用权出让、规划许可等各方面，进一步阐明了“先规划后建设”的原则。

第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

解读：本条是关于城乡规划编制和管理经费保障的规定。

城乡规划在编制、审批、实施、监督的各个环节都必须保证必要的经费支持，如城乡规划的编制，需要进行大量调
查研究、分析整理、绘制彩图、文案写作等工作，并需要反复修改和调整，规划编制往往是费用支出最大的部分。

而城乡规划的审批、实施和监督检查也都需要相当数量的技术人员和行政人员进行具体工作，这些都要有必要的工作经费作为保障。

针对这种情况，《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发［2002］13号）中规定：各级人民政府要健全城乡规划管理机构，把城乡规划编制和管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证。

《城乡规划法》将这个规定法定化。

同时必须强调的是，要根据具体情况，有效地提高规划经费的使用效率，一些地方出现的不顾实际情况，盲目搞所谓的规划方案“国际竞赛招标”造成大量规划经费的浪费，这种现象不符合国家政策，不宜提倡。

第七条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

解读：本条是关于城乡规划的法律地位的规定。

本条规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，这一方面明确了经依法批准的城乡规划的法律地位，另一方面明确了城乡建设和规划管理应当以经依法批准的城乡规划作为依据。

未经批准的城乡规划或者会议纪要、领导指示等，均不得作为城乡建设的规划依据。

为维护经批准的城乡规划的权威性，避免一些地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更规划，本条规定，
未经法定程序不得修改已经批准的城乡规划。

本法第四章对修改城乡规划的法定条件和程序作了严格的规定。

第八条城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。

但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

解读：本条是关于城乡规划公开原则的规定。

在计划经济体制下，城乡规划被认为是一个技术问题，参与其中的主要是政府部门和相关的技术人员，社会和公众基本处于事后被告知的地位。

随着社会主义市场经济体制的建立与完善，城乡规划工作地位的日益重要，其公共政策的属性越来越强，城乡规划的制定和实施过程中，需要更多注意在维护公共利益的同时关注私人权益的保障，更加关注协调处理好公共管理与私人权利之间的关系，这在客观上要求城乡规划制定与实施的全过程要有全社会的共同参与，以保证城乡规划工作的权威性和严肃性。

《城乡规划法》在总结国内经验并参照国外成功做法的基础上，对贯彻城乡规划公开化的原则作出了明确的规定，除要求城乡规划的组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划外，为适应建设社会主义和谐社会和发展社会主义民主政治的新要求，还强化了城乡规划制定和实施中体现公众参与，加强公众监督，保障公众知情权的规定，使得广大公众对城乡规划的制定、修改和实施有了畅通的反映和表
达意见、建议的渠道，构成对城乡规划公正性、公平性和科学性的有力保障。

《城乡规划法》中关于城乡规划公开化和公众参与制定的具体措施包括：
一是在规划的编制过程中，要求组织编制机关应当先将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

二是在规划的实施阶段，要求城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

城市、县人民政府城乡规划主管部门批准建设单位变更规划条件的申请的，应当将依法变更后的规划条件公示。

三是在修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划时，组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，向本级人大常委会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告时应附具征求意见的情况。

四是在修改控制性详细规划、修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图时，城乡规划主管部门应当征求规划地段内利害关系的意见。

五是任何单位和个人有查询规划和举报或者控告违反城乡规划的行为的权利。

六是进行城乡规划实施情况的监督后，监督检查情况和处理结果应当公开，供公众查阅和监督。

这些措施保证了公众对城乡规划的参与权、知情权，增强了他们参与规划的积极性，加强了对城乡规划工作的社会监督。

第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。

城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。

解读：本条主要是关于城市、镇总体规划的内容的规定。

编制城镇体系规划、城市规划和镇规划，都必须明确强制性内容。

城乡规划主管部门提供规划设计条件，审查建设项目，不得违背规划的强制性内容。

规划的强制性内容具有以下几个特点：一是规划强制性内容具有法定的强制力，必须严格执行，任何个人和组织都不得违反；二是下位规划不得擅自违背和变更上位规划确定的强制性内容；三是涉及规划强制性内容的调整，必须按照
法定的程序进行。

下位规划不得违背上位规划是必须遵循的重要原则之一。

第三十四条城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。

近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。

近期建设规划的规划期限为五年。

解读：本条是关于近期建设规划的规定。

近期建设规划是城市总体规划、镇总体规划的分阶段实施安排和行动计划，是落实城市，镇总体规划的重要步骤，只有通过近期建设规划，才有可能实事求是地安排具体的建设时序和重要的建设项目，保证城市、镇总体规划的有效落实。

近期建设规划以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。

其具体内容是：依据总体规划，遵循优化功能布局，促进经济社会协调发展的原则，确定城市近期建设用地的空间分布，重点安排城市基础设施、公共服务设施用地和中低收入居民住房建设用地以及涉及生态环境保护的用地，确定经营性用地的区位和空间分。