从区域绿地到政策分区
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从 区域绿地 到 政策分区
广东城乡区域空间管治思想的嬗变
宋劲松 罗小虹
摘要 介绍了近年来广东省在区域空间管治机 制上进行的大量探索 认为从 区域绿地 到 政 策分区 ， 广东省区域空间管治思路从单一到综 合 从部门管理到社会共治 从地方各自为政到 区域统筹协调 逐步形成了一套科学新颖的地方 性空间管治体系 关键词 空间管治 政策分区 区域绿地
人民政府负责监督辖区内二 三级管制区域绿地
区域空间管治体系
的规划实施 各部门应按照规划要求和职能分
２００３ 年 广东省中心镇规划指引 针对传统
工 开展区域绿地的规划建设和管制工作
镇域规划过分强调村镇体系规划 对影响全镇生
３．１．３ 绿线管制 以法定程序保证规划政策的
态安全的不准建设区缺少明确控制要求 未能对
２．２ 对区域性土地用途进行空间分区 １９８８ 年编制的 澳洲悉尼都会区策略性规
划 将区域性土地用途或空间分区归纳为新开发 区 主要特别用途区 主要运输通道 区域及次 区域中心四大类别 并分别提出了相应的发展原 则与建设要求 该策略计划不仅是一张图纸 而 且有一套政策来支撑 该规划是由省政府的规划 部门制定的 除了表述省政府建议对悉尼采取的 区域规划政策 亦为各主要政府机构在决策 资 源分配及工作协调等方面提供了一个政策框架
２００４ 年 ３ 月 建设部与广东省委 省政府共 同组织领导了 珠江三角洲城镇群协调发展规 划 以下简称 规划 的编制工作 这是我国 在城镇密集地区进行区域空间管治探索的一次重 要实践
为解决现行规划体系中各层次规划分工不明 确 与国土 交通 水电等专业规划协调方式不
宋劲松 罗小虹 从 区域绿地 到 政策分区
了关注 何处不可建 在发挥规划引导作用的同
六线 则是实现 三区 政策区划的管理工
侧重于从生态环境安全的角度对市域的开发活动
实施城镇体系规划有力的技术手段和政策工具
进行控制 其中提出的 不准建设区 即为区域
在空间管制上 区域绿地规划指引 在严格
绿地 因而 三区六线 地域控制体系 是在 区
划定城市绿地控制线的同时 明确划定区域绿地
域绿地指引 中所形成的空间管治和综合空间政
的控制线 在更大范围内推行 绿线 管制制度
策思想在空间范围上的进一步扩大 区域全覆盖
建立起城镇建设发展区 区域绿地 乡村发
的空间管治体系
展区三种用地模式 引导不同地域的城乡规划
三区六线 地域控制体系进一步引入了土
建设和管理 提升政府对空间资源的管治能力
地开发许可的思想 其中 三区 是通过对区域
在实施管理上 区域绿地规划指引 把区域
内不同地区赋予差异化的土地开发许可权限 进
收稿日期 ２ ０ ０ ６ － ０ ７ － ０ ５
年会论文 选登
Annual Conference Papers
空间规划 等 是以某些重要结构性的原则为中 心形成统一的政策 这些政策可以被转换为空间 上的发展策略 以使不同的利益集团抓住各种政 策的实质差异 从而正确地加以运用 规划 的 空间政策则最终体现为政策分区与空间管治
绿地规划的落实作为规划审批和实施监督的主要
行空间管治各类型地区的划分 其中区域绿地即
依据 真正将规划编制和实施的重点从确定开发
是不予开发许可的一种特殊类型地区 其次还包
建设项目转移到对资源保护利用和空间管制上来
括了有完全开发许可的非农建设区 仅有部分开
规划管理思路上 从关注 何处可建 转向
发许可பைடு நூலகம்控制发展区
３ 区域绿地 与 三区六线 广东区域 空间管治的探索与实践
３．１ 区域绿地 对不可建设用地的管制 ２００３ 年针对广东省自然生态环境遭受破坏
环境污染日益加剧 城乡建设无序等问题 省建 设厅先后出台了 区域绿地规划指引 和 环城 绿带规划指引 把区域绿地和环城绿带规划纳 入城镇体系规划和城市总体规划的重要内容 对 区域内不可建设用地从规划政策层面施以严格的 绿线管制
２ 国外区域空间管治手段与方法
规划 提出的以 政策分区 为基础的空间 管治 是通过空间政策及其制度平台构建的一种 区域空间管治体系 其根本的手段也是通过对不 同的地区实行差异化的区域政策以促成区域协调 发展目标的实现 很多国家在这方面都有丰富的 实践经验
２ ． １ 以项目资助促进区域规划实施
明确 各级政府 机构事权划分不明确 区域规
划实施机制和保障手段不明确等传统的城镇体系
规划和区域管理体制难以指导和协调的问题
规划 确立了明确省级规划的事权范围 建立省
级政府的规划实施机制 发挥城乡空间规划的综
51
合调控作用的工作思路 以发挥省政府的协调作
用和提供协调发展 抓手 为工作的核心目标 针
对规划实施进行了深入的路径设计和制度安排
２．３ 对地区发展进行分类指引 英国的 东南区区域规划指引 根据地区的
经济发展水平和面临的问题 将英国东南部主要 分为 大伦敦地区 泰唔士门户区经济复兴优先 区域 西部政策区 潜在增长区域 并且对各个 地区的区域发展及其问题提出了规划的指引 对 开发商与各地机构进行合作的发展规划 交通规 划等提出发展策略
区域绿地规划在促进城乡可持续发展 构建
见表 １
安全的自然生态格局 提升城乡综合发展质量
３．２．２ 三区六线 的空间管治思想
53
阻止城乡无序蔓延 引导区域空间整合等方面有
三区六线 的地域控制体系是一种从控制
重要的意义 而 区域绿地规划指引 以及 绿
区域开发活动角度构建的全覆盖空间控制体系
线管制 的出台 更进一步使区域绿地规划成为
欧洲空间展望 ＥＳＤＰ 提出的区域政策中
结构基金 泛欧洲网络 ＴＥＮｓ 环境政策
52
普遍性农业政策 等以共同体的资金和项目援
助为支撑 直接对空间发展形成影响 各成员国
家和地区通过实施ＥＳＤＰ 将更容易获得欧盟的项
目和资金支持 愿意实施区域合作的地区更容易
受益于欧盟的区域政策 谷海洪 储大健 ２００５
而区域空间管治是对区域的空间发展 建设 进行的管治 这涉及不同层级政府或发展主体之 间 同级政府之间的协调发展问题 区域空间管 理主体不仅是多元的 同时也是多层次的
在横向方面 对区域空间管理主体实行的管 治 需要重点协调区域内各主体之间的利益 在 纵向方面 区域空间管治是一种多层次的政府事 务 需要对区域空间管理事权进行多层次划分
区域绿地规划指引 提出了一系列的区域 绿地管制 维护 经营 回复和重建的策略和措 施 在区域空间管治中体现了以下特点 ３．１．１ 齐抓共管 实现空间政策对专业部门的 统筹
区域绿地指引 规定 区域绿地规划的实施 由县级以上人民政府协调规划 建设 土地 海洋 环保 农业 林业 渔业 水利 旅游 文物保护 等行政主管部门统一进行 要逐步对涉及区域绿 地的资源政策 产业政策 行业发展规划 区域社 会经济发展战略与规划进行协调 改变行业之间 区域之间各行其事 相互冲突的政策取向
２．４ 以 管制线 划定政策性地区 ２００１年完成通过实施的 荷兰第五次全国空
间规划 中按照双层进行分区 其中上层次分区 中按照红线区 绿线区 过渡区三类对全国进行
了政策性分区 规划对不同的政策分区及下层次 的功能类别分区提出了相应的发展意向 原则和 建设要求
２．５ 以法定程序保证区域空间的控制 英国 绿环政策指引 规定 一旦绿环的宽
贯彻
全镇非农建设用地进行统筹部署 对地块开发与
要求实施严格 绿线 管理 确保生态保护
建设缺乏控制指导等问题 而提出必须在中心镇
有 线 可依 有 线 必依 区域绿地范围内
行政区域内统筹部署各类用地和各项建设 特别
的土地利用和各项建设 必须符合区域绿地规
提出了 三区六线 规划控制体系的概念 加强
划 遵照相关法律 法规 严格实施空间管制 任
FROM REGIONAL GREENLAND TO POLICY ZONING: CHANGE OF REGIONAL URBANRURAL SPATIAL GOVERNANCE IN GUANGDONG SONG Jinsong; LUO Xiaohong ＡＢＳＴＲＡＣＴ： This paper introduces the institutional exploration of regional spatial governance by Guangdong province. By analyzing the policies of “regional greenland” and “policy zoning”, it argues that the regional spatial governance in Guangdong has developed into a scientific and innovatory system which experiences a transition from simple governance to comprehensive one, from the governance by designated department to by the whole society, and from local governments carrying out their own governance policy to regional cooperative development. ＫＥＹＷＯＲＤＳ： spatial governance; policy zoning; regional greenland
明确规定县级以上人民政府应定期对本辖区
内区域绿地的规划建设进行监督 检查 其中 省
时 更好地发挥其控制作用 最大限度地保护整
人民政府监督跨市 地级以上 域区域绿地的规
体利益和公共利益
划实施 市级人民政府监督辖区内一级管制区域
绿地和跨县级区域的区域绿地的规划实施 县级
３．２ 三区六线 通过土地开发许可构建
通过划定区域绿地 把该保护的区域以统一 的标准 更严格的措施保护起来 重点对各类开 发建设行为进行管制 联合省直各相关职能部 门 对区域重点监控的地区实行 多管齐下 的 保护 ３．１．２ 分级实施 划分各级政府规划管理权限
区域绿地规划指引 为广东省区域绿地的 规划建设提供了宏观性 框架性的指导 要求各 市在编制各级城镇体系规划和城市总体规划时分 别一共编制同级区域绿地规划和环城绿带规划
其中 政策分区与空间管治 是 规划 达
致这一目标的重要内容 也是此次规划的重要创
新 政策分区 正成为广东省各级政府进行区域
空间管治的重要手段 而这一管治体系是构建在
广东省长期以来在区域空间管治方面进行的理论
和实践基础上的
１ 区域空间管治与区域空间政策
管治 ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ 是指通过多种阶段的对 话 协调 合作以达到最大程度动员资源的统治 方式 以补充市场交换和政府自上而下调控的不 足 最终达到 双赢 的综合的社会治理方式 张 京祥 庄林德 ２００１ 注重横向的利益主体之间 的协调 主要通过制度进行制衡与协调实现区域 的共赢
了对镇域不准建设区以及对国家要求的强制性内
何单位和个人不得在区域绿地内进行对区域绿地
容的控制 该管理体系与新版 城市规划编制办
功能构成破坏的活动 区域绿地规划一旦批准
法 提出的划定 禁建区 限建区 适建区
不得随意更改
已建区 管理要求在思路上高度一致
３．１．４ 区域绿地的空间政策意义
３．２．１ 三区六线 的划定
度被批准后只有在特例的情况下才允许改变 如 果申请改变必须先考虑在绿环内市区或绿环外发 展的可能性 已被采用的地方规划或较早已被批 准的发展规划确定的绿环的详细边界也只有在特 例的情况下才允许改变 在地方规划修订和更新 时 现存的绿环边界不允许作改变 除非已被批 准的结构规划或其他特例情况存在需要这种改变
区域空间政策常与区域空间规划相结合 如 欧洲空间发展战略 ＥＳＤＰ 荷兰第五次全国
文章编号 １ ０ ０ ２ － １ ３ ２ ９ （２００６）１１－００５１－０６
中图分类号 Ｔ Ｕ ９ ８ ４ ＴＵ９８５．１１
文献标识码 Ａ
作者简介 宋劲松 １ ９ ７ ０ － 男 广东 省城市发展研究中心主 任 广东省城市规划协会 副秘书长 教授级高级规 划师 罗小虹 １９７８－ 女 广东 省城市发展研究中心 公 共政策部长 城市规划师
广东城乡区域空间管治思想的嬗变
宋劲松 罗小虹
摘要 介绍了近年来广东省在区域空间管治机 制上进行的大量探索 认为从 区域绿地 到 政 策分区 ， 广东省区域空间管治思路从单一到综 合 从部门管理到社会共治 从地方各自为政到 区域统筹协调 逐步形成了一套科学新颖的地方 性空间管治体系 关键词 空间管治 政策分区 区域绿地
人民政府负责监督辖区内二 三级管制区域绿地
区域空间管治体系
的规划实施 各部门应按照规划要求和职能分
２００３ 年 广东省中心镇规划指引 针对传统
工 开展区域绿地的规划建设和管制工作
镇域规划过分强调村镇体系规划 对影响全镇生
３．１．３ 绿线管制 以法定程序保证规划政策的
态安全的不准建设区缺少明确控制要求 未能对
２．２ 对区域性土地用途进行空间分区 １９８８ 年编制的 澳洲悉尼都会区策略性规
划 将区域性土地用途或空间分区归纳为新开发 区 主要特别用途区 主要运输通道 区域及次 区域中心四大类别 并分别提出了相应的发展原 则与建设要求 该策略计划不仅是一张图纸 而 且有一套政策来支撑 该规划是由省政府的规划 部门制定的 除了表述省政府建议对悉尼采取的 区域规划政策 亦为各主要政府机构在决策 资 源分配及工作协调等方面提供了一个政策框架
２００４ 年 ３ 月 建设部与广东省委 省政府共 同组织领导了 珠江三角洲城镇群协调发展规 划 以下简称 规划 的编制工作 这是我国 在城镇密集地区进行区域空间管治探索的一次重 要实践
为解决现行规划体系中各层次规划分工不明 确 与国土 交通 水电等专业规划协调方式不
宋劲松 罗小虹 从 区域绿地 到 政策分区
了关注 何处不可建 在发挥规划引导作用的同
六线 则是实现 三区 政策区划的管理工
侧重于从生态环境安全的角度对市域的开发活动
实施城镇体系规划有力的技术手段和政策工具
进行控制 其中提出的 不准建设区 即为区域
在空间管制上 区域绿地规划指引 在严格
绿地 因而 三区六线 地域控制体系 是在 区
划定城市绿地控制线的同时 明确划定区域绿地
域绿地指引 中所形成的空间管治和综合空间政
的控制线 在更大范围内推行 绿线 管制制度
策思想在空间范围上的进一步扩大 区域全覆盖
建立起城镇建设发展区 区域绿地 乡村发
的空间管治体系
展区三种用地模式 引导不同地域的城乡规划
三区六线 地域控制体系进一步引入了土
建设和管理 提升政府对空间资源的管治能力
地开发许可的思想 其中 三区 是通过对区域
在实施管理上 区域绿地规划指引 把区域
内不同地区赋予差异化的土地开发许可权限 进
收稿日期 ２ ０ ０ ６ － ０ ７ － ０ ５
年会论文 选登
Annual Conference Papers
空间规划 等 是以某些重要结构性的原则为中 心形成统一的政策 这些政策可以被转换为空间 上的发展策略 以使不同的利益集团抓住各种政 策的实质差异 从而正确地加以运用 规划 的 空间政策则最终体现为政策分区与空间管治
绿地规划的落实作为规划审批和实施监督的主要
行空间管治各类型地区的划分 其中区域绿地即
依据 真正将规划编制和实施的重点从确定开发
是不予开发许可的一种特殊类型地区 其次还包
建设项目转移到对资源保护利用和空间管制上来
括了有完全开发许可的非农建设区 仅有部分开
规划管理思路上 从关注 何处可建 转向
发许可பைடு நூலகம்控制发展区
３ 区域绿地 与 三区六线 广东区域 空间管治的探索与实践
３．１ 区域绿地 对不可建设用地的管制 ２００３ 年针对广东省自然生态环境遭受破坏
环境污染日益加剧 城乡建设无序等问题 省建 设厅先后出台了 区域绿地规划指引 和 环城 绿带规划指引 把区域绿地和环城绿带规划纳 入城镇体系规划和城市总体规划的重要内容 对 区域内不可建设用地从规划政策层面施以严格的 绿线管制
２ 国外区域空间管治手段与方法
规划 提出的以 政策分区 为基础的空间 管治 是通过空间政策及其制度平台构建的一种 区域空间管治体系 其根本的手段也是通过对不 同的地区实行差异化的区域政策以促成区域协调 发展目标的实现 很多国家在这方面都有丰富的 实践经验
２ ． １ 以项目资助促进区域规划实施
明确 各级政府 机构事权划分不明确 区域规
划实施机制和保障手段不明确等传统的城镇体系
规划和区域管理体制难以指导和协调的问题
规划 确立了明确省级规划的事权范围 建立省
级政府的规划实施机制 发挥城乡空间规划的综
51
合调控作用的工作思路 以发挥省政府的协调作
用和提供协调发展 抓手 为工作的核心目标 针
对规划实施进行了深入的路径设计和制度安排
２．３ 对地区发展进行分类指引 英国的 东南区区域规划指引 根据地区的
经济发展水平和面临的问题 将英国东南部主要 分为 大伦敦地区 泰唔士门户区经济复兴优先 区域 西部政策区 潜在增长区域 并且对各个 地区的区域发展及其问题提出了规划的指引 对 开发商与各地机构进行合作的发展规划 交通规 划等提出发展策略
区域绿地规划在促进城乡可持续发展 构建
见表 １
安全的自然生态格局 提升城乡综合发展质量
３．２．２ 三区六线 的空间管治思想
53
阻止城乡无序蔓延 引导区域空间整合等方面有
三区六线 的地域控制体系是一种从控制
重要的意义 而 区域绿地规划指引 以及 绿
区域开发活动角度构建的全覆盖空间控制体系
线管制 的出台 更进一步使区域绿地规划成为
欧洲空间展望 ＥＳＤＰ 提出的区域政策中
结构基金 泛欧洲网络 ＴＥＮｓ 环境政策
52
普遍性农业政策 等以共同体的资金和项目援
助为支撑 直接对空间发展形成影响 各成员国
家和地区通过实施ＥＳＤＰ 将更容易获得欧盟的项
目和资金支持 愿意实施区域合作的地区更容易
受益于欧盟的区域政策 谷海洪 储大健 ２００５
而区域空间管治是对区域的空间发展 建设 进行的管治 这涉及不同层级政府或发展主体之 间 同级政府之间的协调发展问题 区域空间管 理主体不仅是多元的 同时也是多层次的
在横向方面 对区域空间管理主体实行的管 治 需要重点协调区域内各主体之间的利益 在 纵向方面 区域空间管治是一种多层次的政府事 务 需要对区域空间管理事权进行多层次划分
区域绿地规划指引 提出了一系列的区域 绿地管制 维护 经营 回复和重建的策略和措 施 在区域空间管治中体现了以下特点 ３．１．１ 齐抓共管 实现空间政策对专业部门的 统筹
区域绿地指引 规定 区域绿地规划的实施 由县级以上人民政府协调规划 建设 土地 海洋 环保 农业 林业 渔业 水利 旅游 文物保护 等行政主管部门统一进行 要逐步对涉及区域绿 地的资源政策 产业政策 行业发展规划 区域社 会经济发展战略与规划进行协调 改变行业之间 区域之间各行其事 相互冲突的政策取向
２．４ 以 管制线 划定政策性地区 ２００１年完成通过实施的 荷兰第五次全国空
间规划 中按照双层进行分区 其中上层次分区 中按照红线区 绿线区 过渡区三类对全国进行
了政策性分区 规划对不同的政策分区及下层次 的功能类别分区提出了相应的发展意向 原则和 建设要求
２．５ 以法定程序保证区域空间的控制 英国 绿环政策指引 规定 一旦绿环的宽
贯彻
全镇非农建设用地进行统筹部署 对地块开发与
要求实施严格 绿线 管理 确保生态保护
建设缺乏控制指导等问题 而提出必须在中心镇
有 线 可依 有 线 必依 区域绿地范围内
行政区域内统筹部署各类用地和各项建设 特别
的土地利用和各项建设 必须符合区域绿地规
提出了 三区六线 规划控制体系的概念 加强
划 遵照相关法律 法规 严格实施空间管制 任
FROM REGIONAL GREENLAND TO POLICY ZONING: CHANGE OF REGIONAL URBANRURAL SPATIAL GOVERNANCE IN GUANGDONG SONG Jinsong; LUO Xiaohong ＡＢＳＴＲＡＣＴ： This paper introduces the institutional exploration of regional spatial governance by Guangdong province. By analyzing the policies of “regional greenland” and “policy zoning”, it argues that the regional spatial governance in Guangdong has developed into a scientific and innovatory system which experiences a transition from simple governance to comprehensive one, from the governance by designated department to by the whole society, and from local governments carrying out their own governance policy to regional cooperative development. ＫＥＹＷＯＲＤＳ： spatial governance; policy zoning; regional greenland
明确规定县级以上人民政府应定期对本辖区
内区域绿地的规划建设进行监督 检查 其中 省
时 更好地发挥其控制作用 最大限度地保护整
人民政府监督跨市 地级以上 域区域绿地的规
体利益和公共利益
划实施 市级人民政府监督辖区内一级管制区域
绿地和跨县级区域的区域绿地的规划实施 县级
３．２ 三区六线 通过土地开发许可构建
通过划定区域绿地 把该保护的区域以统一 的标准 更严格的措施保护起来 重点对各类开 发建设行为进行管制 联合省直各相关职能部 门 对区域重点监控的地区实行 多管齐下 的 保护 ３．１．２ 分级实施 划分各级政府规划管理权限
区域绿地规划指引 为广东省区域绿地的 规划建设提供了宏观性 框架性的指导 要求各 市在编制各级城镇体系规划和城市总体规划时分 别一共编制同级区域绿地规划和环城绿带规划
其中 政策分区与空间管治 是 规划 达
致这一目标的重要内容 也是此次规划的重要创
新 政策分区 正成为广东省各级政府进行区域
空间管治的重要手段 而这一管治体系是构建在
广东省长期以来在区域空间管治方面进行的理论
和实践基础上的
１ 区域空间管治与区域空间政策
管治 ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ 是指通过多种阶段的对 话 协调 合作以达到最大程度动员资源的统治 方式 以补充市场交换和政府自上而下调控的不 足 最终达到 双赢 的综合的社会治理方式 张 京祥 庄林德 ２００１ 注重横向的利益主体之间 的协调 主要通过制度进行制衡与协调实现区域 的共赢
了对镇域不准建设区以及对国家要求的强制性内
何单位和个人不得在区域绿地内进行对区域绿地
容的控制 该管理体系与新版 城市规划编制办
功能构成破坏的活动 区域绿地规划一旦批准
法 提出的划定 禁建区 限建区 适建区
不得随意更改
已建区 管理要求在思路上高度一致
３．１．４ 区域绿地的空间政策意义
３．２．１ 三区六线 的划定
度被批准后只有在特例的情况下才允许改变 如 果申请改变必须先考虑在绿环内市区或绿环外发 展的可能性 已被采用的地方规划或较早已被批 准的发展规划确定的绿环的详细边界也只有在特 例的情况下才允许改变 在地方规划修订和更新 时 现存的绿环边界不允许作改变 除非已被批 准的结构规划或其他特例情况存在需要这种改变
区域空间政策常与区域空间规划相结合 如 欧洲空间发展战略 ＥＳＤＰ 荷兰第五次全国
文章编号 １ ０ ０ ２ － １ ３ ２ ９ （２００６）１１－００５１－０６
中图分类号 Ｔ Ｕ ９ ８ ４ ＴＵ９８５．１１
文献标识码 Ａ
作者简介 宋劲松 １ ９ ７ ０ － 男 广东 省城市发展研究中心主 任 广东省城市规划协会 副秘书长 教授级高级规 划师 罗小虹 １９７８－ 女 广东 省城市发展研究中心 公 共政策部长 城市规划师