城市管理的终极目标安全 人性 便利

城市管理的终极目标：安全人性便利

2012年07月18日14:35 来源：《光明日报》2012年7月17日作者：字号

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交通拥堵、井盖伤人、连年内涝……本应美好的城市，成了事故频发的集中地。这是不是城市发展中绕不过去的必然现象？不安全不舒心不便利能否变成安全安心便捷？人口密集的城市何时变得人性化？城市管理改革的吁求紧迫地摆在面前，我们究竟该朝哪个方向改？怎么改？城市管理的终极目标是什么？本期邀请——

安全是第一要义

记者：近些年城市中安全问题已经成为最突出的隐患，是否说明我们的城市管理应该从粗放转向精细？

万鹏飞：现代城市是各种人流、物流、信息流聚集的地方。一旦发生灾害，会产生连锁和放大反应，所以不能粗放。德国社会学家乌尔里希·贝克曾说过，现代社会是一个风险社会，具体说来有几个特点：一是人为性，即风险诱因由自然因素占主导转向人为因素占主导，这种人为风险可能是偶然性人为因素引起，如操作失误、考虑不周或制度失灵等等；二是严重性，风险的严重程度超过历史上任何社会；三是全局性或全球性，局部范围的风险由于各要素的相互联系而呈现全局性或全球性特征；四是生活性，即社会成员个人生活的不确定感、危机感和焦虑感越来越强；五是科技生产的不可预测性、高度不确定性和难以控制性增强。因此，现代城市，不论其大小，都应从粗放转向精细，首先要将安全置于城市发展的首要的和战略的地位。伦敦、纽约、东京在其城市战略规划中都将安全城市作为一个总目标。

记者：是什么导致了我国城市管理的粗放？

万鹏飞：有理念方面的原因，有法制方面的原因，也有具体操作层面的问题。城市管理粗放首先是由于目前我国城市整体发展战略定位都只注重经济发展，而忽略了社会管理和公共服务，前者往往成为刚性目标，后者则成为以领导意图和意志力为转移、随意性强的软性目标。其次，我国涉及到城市管理的各项制度缺乏整体考虑。部门分割、信息不共享是常态，相互矛盾也不少见，因此出现“九个大盖帽管不住一个破草帽”的现象实属正常。再次，我国城市管理很多法律法规和规定太过原则，导致很多时候没法执行，比如说城市乞讨问题、养狗问题、物业费收取问题等。最后，还有一个更重要的问题，就是我国城市管理中公民参与不够。很明显，面对越来越大和越来越复杂的城市，仅仅靠政府是难以胜任的。举一个最简单的例子，如果一个城市的民众遵守交通规则的意识普遍比较差，那这个城市的公共交通是很难管好的。所以，民众的合作是必须的。

记者：除了粗放，老百姓还感到城市管理也存在滞后的问题，比如往往造成多起事故，才想到要采取措施。怎么就不能想到前边，做到未雨绸缪呢？

万鹏飞：这还是理念问题。我们的城市管理是“结果导向型”而不是“预防导向型”。网吧火灾烧死人，全市才进行娱乐场所安全大检查；学校出现治安问题，才对中小学进行突击检查。总之，是事后处置，是结果型的、被动的、后置的，而不是事前预防的、主动的、前置的。因此，城市管理要向前端推进，要考虑从源头上解决问题。预防重于应对、规划引领管理，应成为我国城市管理的一个基本理念。

记者：处于社会转型期的中国城市出现各种安全隐患和管理问题是不是不可避免？

万鹏飞：有必然性，但不能成为城市管理中安全问题频出的一个理由。我们可以通过各种努力预防这些问题或把危害降到最低。我记得前美国联邦应急总署署长曾经讲过一句很有冲击力的话：所有的灾害本质上都是政治性事件（Disasters are very political events）。无论是自然灾害还是人为灾害，我们都可以从这个角度去思考，如将安全教育纳入从幼儿园到大中小学的教学计划中，适时进行各种演练；在城市总体规划中和各专项规划中融入防灾减灾理念、制定和实施城市紧急避难场所规划；制定城市规划与公共安全国家标准；进一步细化和落实公共设施防震防火国家标准。总之，让生活在城市的所有人都感到安全、安心。

记者：是不是从规划和设计层面就应该做到缜密性、预见性、操作性？

万鹏飞：对，我们目前也有规划，但还需要相应地在城市设计和一些操作环节加以贯彻和实施。在这方面日本的经验值得借鉴，安全设计细致到让人不可思议。比如说教室内的喇叭、电视，除了固定在墙角和天花板，上面还装有绳子和两个铆钉以防止地震摇晃时坠落。这些装置看上去很小，但一旦发生灾害，它就能减少次生灾害的发生率。

找不到垃圾桶不是小事

记者：如今城市的便利性也不够，比如走在街上找不到垃圾桶，从火车站出来打不到出租车等等，这些小事天天都在困扰着我们，影响我们的心情和对城市的热爱。

万鹏飞：你说的这个问题我也有所体会。比如逛商场的时候，想扔垃圾可是走遍商场都找不到垃圾桶。有人写过一本书叫《天大的小事》，就讲到城市中乘扶梯、车牌号管理、校园护卫等看起来不起眼实则非常重要的事。现在的问题是，我们一方面在埋怨市民素质低，另一方面在提供方便的基础设施方面也有所欠缺。垃圾桶是非常重要的，有没有？放在哪？这需要做到人性化设计。

记者：我国一些城市已经提出“数字城区”、“智慧城市”、“精细化管理”，这是不是意味着进步？

万鹏飞：我们确实已经看到改进的意愿。但要注意的是，管理的粗放并不能完全通过技术手段解决。现在一些地方的政府领导思维深处有这样一种定势：认为城市管理的水平和问题的解决都取决于技术工具。这样的想法，再加上有些所谓专家的夸大其词，更加走火入魔，一旦变成决策，就会成为浪费大量纳税人财富的形象工程。如有一个地级市的一个区拿五个亿来推进数字城区建设，就是一个典型例证。

精细化需要人性化和便利化的引领，否则就没有意义和价值。北京这几年正在实施的“网格化管理”或“数字化城市管理”，就是充分运用现代科技手段，对城市管理的地域范围实行全覆盖，通过数字化城市管理平台，对城市管理中出现的问题，如井盖丢了、路灯杆倒了，及时获悉，及时反馈，及时处置。这就是进步。如果在精细化走向的基础上，更加注重人性化和便利化，那就更好了。

记者：城市管理的基本理念是什么？

万鹏飞：这个问题比较大。从广义上来说，城市管理包括城市的规划、建设和运营。不管哪个环节，城市管理终极目标都是要最大限度满足和平衡城市居民和来访者的需求，因此，以人为本应成为城市管理的一项最基本理念。城市管理的各相关主体应经常想想以下问题：我们的工作确实是居民需求的吗？居民在城市里生活舒心吗？工作机会多吗？交通出行方便吗？多问问这样的问题，我们的城市管理就会更有针

对性。要做到这一点，除了政府官员自身的理念要有所改变外，还需要一些外力推动，比如公民参与、社会监督与批评等。

记者：城市里有本地人有外来人，有身体健全人有残疾人，有老年人有年轻人，有个性和需要极不相同的人，有收入相差很大的群体，政府在管理中应该如何去协调和平衡这些不同群体的利益诉求？

万鹏飞：利益主体的多样化是社会发展的必然趋势，怎么让不同利益诉求的人在一个城市里和谐共处，确实是城市管理中比较棘手的问题，但并不是没有路可走。我觉得最重要的是建立一套利益诉求和表达机制，在兼顾多样主体利益和整体公共利益的基础上，制定政府的公共政策，最终形成多样共生、共赢发展的和谐局面。当然要做到这一点，需要改革我们的城市管理体制，需要加强社会主义民主政治建设。

花钱不一定就办好事

记者：城市管理的成本应该由谁来支付？

万鹏飞：当然应该由公共财政来负担，但并不是所有的城市管理项目都需要花钱。个人遵守交通规则、学校教育孩子遵守交通规则、不乱扔垃圾等，这些都不要花钱，也都是在为城市管理作贡献。

记者：这些年政府在城市管理上投了很多钱，做了很多努力，大家有目共睹。

万鹏飞：但不是说花了钱，就能达到好的效果。比如前些年我们建设“数字北京”，竖了很多电子触摸屏，不到半年就坏了，完全变成摆设，这是由于“重建设，轻管理”、“重提供，轻监管”、“重项目，轻论证”造成的。

建设时喜上大项目，一厢情愿，但是维护和管理做得不好。这种现象提醒我们，政府作决定，要考虑两个成本，一个是决策成本，一个是外在成本。外在成本就是这个决策对老百姓会产生多大作用？负作用还是积极作用？我们经常只考虑到政府单方面的决策成本，没有考虑到社会的外在成本，只有同时考虑这两个成本，决策才会明智。我们常常听到“投了多少钱，花了多少人力物力”这样的政府业绩，但是社会效果怎么样从来不说，或说得不实在，给人的感觉是没有对症下药，投了很多钱，但老百姓没有得到多大实惠。

记者：不少地方正致力于“一站式服务”建设，运转情况如何？

万鹏飞：可以说，“一站式服务”建设是行政体制改革的重大举措。所谓“一站式服务”，是政府通过多种渠道为公民提供一次接触就能办理所有政府服务的过程。“一站式服务”有三种形态，电话一站式、网络一站式、现场一站式，它力图打破20世纪确立的官僚体制格局，实行全观式的整体治理（holistic governance），即打破地域界限、部门界限、层级界限，改革管理体制和机制，借助现代科技，变百姓跑腿为政府跑腿，为大众提供便捷、高效、亲民的服务。

“一站式服务”具有鲜明的公民导向、方便获取、一体化服务的特征。真正实现“一站式服务”，需要实现理念创新、制度创新、组织创新、流程创新、技术创新和公共服务及产品创新。因此，“一站式服务”是对传统公共管理的重大挑战，涉及为民理念的真正树立、纵向和横向权力的重新优化和配置、层级之间和政府职能部门之间的信息共享等。现在我国很多省市已开始推行“一站式服务”，确实有所进步，但政府管理权力的基本格局尚未有实质性的改变，尤其审批权力的梳理和整合难度很大，权力背后的既得

利益成为强大阻力。所以很多地方“一站式服务”品质还很有限，至多只是实现了人员和机构在物理空间上的集中，制度层面整合还需时日。

公民参与必不可少

记者：这几年，“社会管理创新”这个概念频繁出现于我国话语体系中，但如何创新却是个大问题。

万鹏飞：社会管理是指政府通过制定政策和法规，发挥政府和社会两个积极性，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。社会管理包括政府社会管理和社会在政府调控下的自我管理。社会管理错综复杂，在我国，离不开党委领导和政府负责。但这并不是大包大揽式的直接管理，而是要发挥党的领导作用和政府的社会调控作用，同时鼓励各社会主体的参与，实现政府和社会的共治，形成社会合力。

法国十九世纪社会学家阿历克西·德·托克维尔说过，一个好政府最需要关切的应当是使人民逐渐养成不需要政府也能自我治理的习惯。因此，政府应采取多种措施，切实发挥包括家庭、企业和各类社会组织的作用，提高社会自我管理和协同管理的组织程度，实现管理的社会化，最终提高社会的自治能力，让社会走上良性、健康发展的轨道。这是我国未来社会管理创新和发展的大方向。

依此方向，我们可采取一些切实可行的措施，如重视家长教育和家庭教育、鼓励和规范社会组织的发展、加强学校的公民教育、强化企业社会责任意识、增强社区自治等等，不断提高社会的自我管理能力。

记者：有人说我国城市管理存在“重政府，轻市民”的倾向，您怎么看？

万鹏飞：这是说我国的城市管理是政府主导型，公民参与不够，没有充分考虑到民众的诉求和利益。国外的城市规划制定和实施，特别重视公民参与，让各种意见在规划阶段就得到充分表达，让公共诉求、个人诉求、地方诉求得到平衡。

近年来，城市规划中公民参与在我国越来越受到重视，新修改的城乡规划法已有公民参与的专门条款。北京规划委也在尝试“一师（责任规划师）两员（社区民意调查员和市民监督员）制度”，强调吸收老百姓意见。

记者：如何让公民参与到城市管理中去？

万鹏飞：目前来看，我国公民参与城市管理的途径，主要有这样几种形式：一种是网络参与，比如政府网上的市长信箱、政府出台政策后的网络投票意见征询等；还有电话参与、面对面参与，比如12345市长热线、听证会、专家咨询会等；再就是媒体参与，比如北京市政管委与北京广播电台开通的城市管理广播节目。

总体而言，我国城市管理中公民参与的程度还很低。最直接的原因有以下几点：一是政府对公民参与的重视程度还不够；二是民众整体参与意识淡薄、参与能力低下、参与渠道有限；三是公民参与的制度不配套，操作性差。因此，公民参与改进空间很大，主要取决于：政府的决心有多大？民众是否想参与？是否有能力参与、有渠道参与？从中央到地方是否有配套性和操作性的制度支撑和保证？

城市应该成为精神栖息地

记者：文化服务在城市管理中占什么地位？

万鹏飞：公共文化服务对于一个城市的健康、可持续发展来说至关重要，它有助于培育共同的信仰和价值观；平衡和抑制人们的过度物质追求；超越短期化的功利考量；传承过去历史、创造未来文化；促进沟通交流、增进彼此理解；滋养人性、淡泊安宁；尊重多样性、培养创造性；塑造城市形象、促进经济发展。一句话，公益、普惠、均等、多样的公共文化服务可以让城市变成名副其实的精神栖息地。

文化体现城市灵魂，决定城市品位，展示城市魅力，文化是最重要的城市资源，是城市核心竞争力之所在。世界上有竞争力的城市都把文化建设放在重要战略位置。

记者：对于政府来说，文化建设的着力点在哪里？

万鹏飞：毫无疑问，首先应该是公共文化服务体系的建设。公共文化服务是相对于物质生活需要的，是满足精神生活需求的公共服务，包括公共文化设施和产品提供、文明行为和健康风尚倡导、文化遗产的保护和利用、大众传媒的发展和管理、自然和社会科学知识的传播、公共文化活动的组织等。

记者：国外文化建设有哪些值得我们学习的经验和做法？

万鹏飞：去年我们做了一个纽约、伦敦、巴黎、东京四个城市的文化建设比较研究，它们有不少好的经验和做法。首先，将文化建设置于很高的战略位置。巴黎给自己的定位是艺术之都、文化之都；东京的定位是要产生创造性文化的城市；伦敦的定位是要做“世界的文化首都”。其次，文化建设有法律支撑。比如东京有《文化振兴条例》，巴黎在国家层面有《知识产权保护法典》、《遗产法典》，纽约有《百分比艺术法》，伦敦有《大伦敦政府法》。第三，将公共文化服务放在首位。如伦敦特别注重公共文化服务的提供：从空间布局和交通规划上加强文化设施和文化活动的可及性、通达性和均等化，大力举办广大居民支付得起或免费的文化活动，特别注重面向儿童、残疾人和贫困家庭的文化服务。第四，把文化要素融入城市规划和设计中，提升城市公共空间艺术。如纽约“百分比艺术法令”规定，城市工程建设预算的百分之一要用于艺术建设，以提升公共空间的艺术水平。第五，文化建设要吸纳公民意见，强化公民参与。公民参与文化建设有三个方面，一是在决策层面的参与，包括公共咨询、民意调查；二是活动参与，比如门票优惠、举办展览；三是自愿参与，是让公民自愿参与到公共文化服务中。

记者：可不可以说，公共文化服务有助于增强人们的幸福感？

万鹏飞：一个物质需要和精神需求都得到满足的人才是一个幸福的人。《尚书·洪范》中提到人生有五种幸福，“一曰寿，二曰富，三曰康宁，四曰攸好德，五曰考终命”。这里的“五福”分别是长寿、富裕、安宁、好德、善终。要得到这“五福”，既要物质的保障，更要有精神的调节。人人想长寿，但长寿肯定要精神的介入；富裕更要精神的引导，君子爱财，取之有道，知足常乐，不为物役；安宁最难做到，更需要精神的修炼；好德就更不要说了，需要人性的持续涵养；善终既要有物质性保障，更要有个人心态的调整、尊老助老的社会习俗、人性化的临终关怀等。

这“五福”对我们城市管理很有启发，可以作为我们衡量城市管理好坏的标准。城市管理要从安全感、认同感入手，让老百姓能够改善生活、活得长寿、享受文化、互动交流、老有所养、得以善终，最终在城市里获得心灵的安宁。（记者方莉）