浅谈行政诉讼案件立案的法定条件

浅谈行政诉讼案件立案的法定条件

公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。《行政诉讼法》第六章第三十七条至四十二条对行政诉讼立案条件作出了具体规定。根据这些条文的规定，人民法院应当从以下几个方面审查公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件：第一，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；第二，有明确的被告；第三，有具体的诉讼请求和事实根据；第四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；第五，法律、法规规定复议为诉讼的前置条件的，已经经过复议；第六，在法定的期限内提起行政诉讼。同时符合上述六个条件，人民法院就应当受理有关当事人的起诉。

然而，问题并不那么简单。行政案件法定的立案条件六项内容，含义都十分广泛，将其适用于具体的案件之中，理解更可能五花八门。同时，由于人民法院审判方式改革之后，实行立审分离制度，行政案件的立案和审理分别由人民法院不同的审判庭分别组成合议庭进行审查、审理，行政案件的立案工作实际上是由非专业化的立案庭审判人员，经过简单的立案审查程序之后，作出是否受理的裁定来完成的。如果在立案审查阶段，审判人员过于强调严把立案审查关，就有可能将本应纳入行政诉讼范围予以受理的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误地剥夺当事人的诉权，造成老百姓告状无门。因此，实践中如何把握上述法定立案条件，尤其是人民法院的立案庭对起诉条件的审查应当把握到什么程度，与诉讼审理中的审查有什么区别，这是关系到人民法院能否开创行政审判工作新局面，实现行政审判保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的法定职责，推进社会进步的重要问题。

总体上说，笔者认为，人民法院立案庭对行政案件的立案审查易粗不易细，只要当事人的起诉没有明显的不符合法定立案条件的情形的，就应当予以立案受理。其理由是：第一，立案审查本身仅仅是人民法院审理案件的一个环节，未经严格审查剥夺当事人的诉权，不符合人民法院非有法定事由不得拒绝受理案件的基本原则。第二，行政诉讼案件起诉条件中的原告资格、被告资格、行政诉讼受案范围、起诉时效等等问题具有复杂性，有时很难通过对当事人起诉状及其相关材料的审查就能够辨别清楚。没有完全搞清楚相关问题就草率地裁定不予受理，违反人民法院裁判应当事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确的基本要求。

第三，即便立案审查不严，有可能使不符合行政案件立案条件的诉讼被人民法院立案受理，也有将其排除的法定途径。因为，在行政案件的审理阶段，审判人员仍然要对案件是否符合法定立案条件问题进行审查，如果不符合立案条件，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十四条规定，应当裁定驳回起诉。

行政案件的立案审查易粗不易细，只要起诉没有明显的不符合立案法定条件的就应当予以受理，那么，立案审查究竟应当审查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易细”、“明显不符合”的标准呢﹖

首先是要正确认识和理解行政诉讼立案审查中对行政案件立案法定条件审查的度。

第一，关于原告资格的立案审查。根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就有资格以原告身份提起行政诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，不属于立案审查的范围。实践中，有的人民法院在立案审查时忽视法律规定的“认为”两字，过于严格地审查原告资格，致使许多起诉在立案阶段就被排斥在行政诉讼的大门之外，这也是造成行政诉讼案件数量上不去的重要原因之一。

根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，“认为具体行政行为侵犯其合法权益”应当是一句完整的表达。其中，“认为”既是对“侵犯”一词的界定，同时又是对“具体行政行为”以及“合法权益”的界定。也就是说，在审查起诉阶段，原告资格问题的审查，仅限于对起诉人是否“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的审查，只要起诉人认为的是“具体行政行为侵犯其合法权益”，就符合了原告的基本条件。至于原告的权益是否属合法权益，合法权益的范围是否在“人身权、财产权”的范围之内，侵犯其合法权益的行为是否是“具体行政行为”等等，应当审查起诉的其他条件或者在立案之后的审理阶段，依法审查并作出裁判。只有在起诉人认为所诉行为不属于具体行政行为，或者起诉人所诉行为与其自身的权利无任何关联时，人民法院的立案审查部门才能以不符合原告资格为由作出不予受理的裁定。

原告资格问题在行政诉讼中非常复杂，不通过案件的仔细审理，仅在审查立案阶段很难把相关问题都弄清楚。由于我国目前行政诉讼案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意识还比较淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政机关的情况仍然十分普遍，部分行政机关通过各种手段阻止人民法院受理行政诉讼案件的现象时有发生，因此，加强对相对人诉权的保护就显的十分突出。由此，人民法院更应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，对原告资格从宽处理。

第二，关于被告资格的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第二项规定，“有明确的被告”就符合起诉条件。由此可以看出，《行政诉讼法》在立案审查时对被告的要求是非常低的，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。“明确的被告”，简单地说，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、可以指认的、不存在任何含糊的、能够确定的。至于被告是不是适格，是不是符合《行政诉讼法》第二十五条以及《解释》第十九条至第二十二条规定的适格被告条件，不应当属于立案审查的范围。

“适格被告”不属人民法院立案审查的范围，“明确的被告”才是人民法院立案审查的法定标准。因此，被告是不是适格，并不影响当事人的诉权。只要当事人起诉有“明确的被告”，并符合其他起诉条件，其诉权就已经成立，不得任意剥夺。然而，《解释》第二十三条第一款规定，“原告所起诉的被告不适合，人民法院应当通知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”根据该条规定，被告不适合，原告不同意变更被告，人民法院裁定驳回起诉，这实际上是剥夺了当事人的诉权，与《行政诉讼法》第四十一条第二项的规定相矛盾。被告不适合，其结果是导致原告的诉讼请求不能成立，因此，建议将《解释》第二十三条第一款修改为“原告所起诉的被告不适合，人民法院应当通知原告变更被告；原告不同意变更的，应当判决驳回原告的诉讼请求”。

第三，关于诉讼请求及事实根据的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第三项规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。诉讼请求是人民法院立案审查中容易忽视的环节。事实上，诉讼请求在诉讼过程中具有十分重要的作用。在某些情况下，可能就是因为当事人的诉讼请求不正确，有理的诉讼，变成了无理的诉讼。从《行政诉讼法》赋予人民法院的审查职责看，立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，当事人诉的具体行政行为是什么，是要求撤销或者变更全部具体行政行为还是其中部分内容。“具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到具体的被诉具体行政行为，因为行政诉讼的前提是被诉具体行政行为的存在。同时如果当事人还有附带赔偿诉讼或者附带民事诉讼的，还应当要求当事人提出具体的赔偿数额等明确的请求。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但是，不得强迫。

关于起诉条件中的事实根据问题，《解释》第四十条有明确规定，只要当事人能够证明具体行政行为存在，人民法院就应当依法受理。如何理解“证明具体行政行为存在”，笔者认为，在此也应当作宽泛的理解，首先，这里的事实根据仅指证明具体行政行为存在的事实根据，不包括其他诉讼请求的事实根据；其次，证明具体行政行为存在的事实根据可以是当事人通过某种途径获得的具体行政