政府预算完整性的制度变迁与改革历程
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与
特征 ， 编 制预 算和 进行 预算 管 理必 须遵 循 的重 要财 是
政原 则 之一 ， 是市 场经 济 国家 的惯 例 。 也 自新 中 国成 立 以来 ， 府 预 算 经 历 了 一 个 从 “ 政 完
二、 ９ ８ １７ １５ — ９ ７年 ： 预算 完整性 受到挑战
整 — — 不 完 整 — — 趋 向完 整 ”的 发 展 历 程 。 这 里 的 完 整 与 否 主 要 是 从 预 算 外 资 金 的形 成 这 一 狭 义 的完 整 性
后性 ， 对来 说 比较 完整 。 相
２１６ 一 １６ 年——破坏程度略有缓解 ． ｌ ９５ ９
“ 跃 进 ” 来自百度文库 期 经 济 工 作 指 导 上 的 失 误 以 及 自然 大
灾 害 的 影 响 ， 我 国 国 民 经 济 出现 了暂 时 的 严 重 困难 。 使
２ ． 第一个五年计划时期——开始不完整
的角度 来 加 以界 定 。
１ 大跃进＇ ． “ ’ 时期——完整性被破坏
这一 时期 国家对 财 政管 理 体制 作 了重 大变革 ， 同 时还伴 随着 工商业 的改 革 ， ： 放 了财 权 和管理 权 ； 如 下
大 批 国 营 企 业 下 划 地 方 ， 实 行 利 润 留成 制 度 ， 成 的 并 分
财 政 体 制 方 面 ， 扩 大 企 业 自主 权 的 同 时 ， 些 必 要 在 一
１５ ３年 进 入 大 规 模 经 济 建 设 时 期 ， 政 体 制 也 相 应 的 规 章 制 度 也 被 破 坏 ， 政 管 理 偏 松 。１ ６ 年 国 家 按 ９ 财 财 ９１ 进 行 了 改革 ， 高 度 集 中为 划 分 收 支 、 级 管 理 的 体 制 ， 变 分
一
、
ｌ５ — １ ５ ９ ０ ９ ７年 ： 政府预算 开始不完整
利 润 放 在 预 算 外 管 理 ； 地 区 、 部 门 以 自筹 资 金 兴 建 各 各 企 业 的利 润在 一定 时期可 以不纳 入 国家 预算 管理 。 由
此 ， 算外 资 金有 了较大 的发 展 。当时 的预算 外项 目 预
乱 的 隐 患 。至 １ ５ ９ ７年 ，全 国预 算 外 收 入 为 ２ ．３亿 元 ， 由 ２ ．８ ６３ ０５ ％下 降 到 １ ．２ 对 政 府 预 算 完 整 性 的 破 坏 暂 ６ １ ％， 占当 年 全 国财 政 收 入 的 ８６ ％， 府 预 算 开始 不 完 整 。 ．８ 政
高 度 集 中 的 财 政 体 制 ， 府 预 算 的 完 整 程 度 是 比 较 高 的大 修 理 基 金 、 （ ） 自筹 资 金 举 办 的企 业 收 入 、 政 县 市 以 劳
的 ， 算外 资金很 少 ， 要是 机关生 产收 入（ 称 为 “ 改企 业 收入 、 会 集 资收 入等 。 过这 些重 大改 革 ， 预 主 也 小 社 经 预
１ ． 国民经济恢复时期——相对完整
主要 有 ： 工商税 附加 、 农业 税 附加 、 市公用 事业 附加 、 城
在 国 民 经 济 恢 复 时 期 （ ９ ０ ＿ ９ ２年 ） 由 于 实 行 养 路 费 、 林 基 金 、 工 俭 学 收 入 、 业 利 润 留成 、 业 １５ － １５ ， 育 勤 企 企
括 ： 由企 业 管 理 的 专项 基 金（ 业 奖 励 基 金 、 利 基 金 、 企 福 大 预 算 外 收 支 作 为 整 个 国 家 预 算 的 附 属 部 分 逐 级 上 报
修 理 基 金 ）事业 收 入（ 商 税 附 加 、 路 养 路 费 、 河 费 、 至 财 政 部 ； ９ ２年 国 家 停 止 实 行 企 业 利 润 留 成 制 度 。 、 工 公 养 １６
育林 费、 中小 学 校 的 杂 费 等 ） 行 政 事 业 单 位 的零 星 杂项 整 顿 之 后 ， １ ６ — １ ６ 、 从 ９ ０ ９ １年 ， 算 外 资 金 从 １ ７７ 预 １ ．８亿 收 入 。预 算 外 收 入 较 多 的 增 加 ， 下 了政 府 预 算 管 理 混 元 减 少 到 ５ ． 元 ， 算 外 收 入 占预 算 内 收 入 的 比 重 埋 ７４亿 预
公 家 务 ”） 地 方 附 加 公 粮 。 各 地 区 、 部 门 对 预 算 外 算 外 资 金 快 速 增 加 ， １ ５ 和 各 从 ９ ７年 到 １ ６ ９ ０年 底 ， 算 外 资 预 资 金 自行 管 理 ， 有 统 一 的 制 度 。 ９ ２年 ２月 ， 时 的 金 增 长 了 ４倍 多 ， 到 ｌ ７７ 没 １５ 当 达 ｌ ．８亿 元 。 预 算 外 资 金 的 大 政 务 院 规 定 ： 消 各 机 关 单 位 的 “ 公 家 务 ”， 农 村 的 幅 增 加 ， 解 了 政 府 预 算 ， 坏 了 预 算 的 完 整 性 。 取 小 对 肢 破 乡 自筹 实 行 “ 、 、 ”。 经 过 整 顿 ， 乎 所 有 的 收 支 包 筹 禁 几 都纳 入 国家预 算 。此 时 的政府 预算 由于其 简单 性 、 落
时有 所 缓 解 。
・ 本文为湖北 省高等学校 优秀 中青年 科技团 队项 目“ 湖北地方 财政制度创 新” 项 目 ： ２ ０ ０ ） （ 号 Ｔ ０ ８ ８ 系列研 究成果 之一 。
“ 整 、 固 、 实 、 高 ”的 方 针 调 整 了 国 民 经 济 ， 调 巩 充 提 也
许 多 企业 实 行 经 济 核 算 制 。 为 了适 应 财 政 体 制 的 改 变 ， 对 财 政 体 制 进 行 了 调 整 ， 新 实 行 集 中 统 一 的 经 济 体 重 解 决 某 些 特 殊 需 要 ，各 种 预算 外项 目逐 渐 增 多 ，主 要 包 制 ， 预 算 外 资 金 进 行 “ 、 、 ” 要 求 ： 方 管 理 的 对 纳 减 管 ， 地
特征 ， 编 制预 算和 进行 预算 管 理必 须遵 循 的重 要财 是
政原 则 之一 ， 是市 场经 济 国家 的惯 例 。 也 自新 中 国成 立 以来 ， 府 预 算 经 历 了 一 个 从 “ 政 完
二、 ９ ８ １７ １５ — ９ ７年 ： 预算 完整性 受到挑战
整 — — 不 完 整 — — 趋 向完 整 ”的 发 展 历 程 。 这 里 的 完 整 与 否 主 要 是 从 预 算 外 资 金 的形 成 这 一 狭 义 的完 整 性
后性 ， 对来 说 比较 完整 。 相
２１６ 一 １６ 年——破坏程度略有缓解 ． ｌ ９５ ９
“ 跃 进 ” 来自百度文库 期 经 济 工 作 指 导 上 的 失 误 以 及 自然 大
灾 害 的 影 响 ， 我 国 国 民 经 济 出现 了暂 时 的 严 重 困难 。 使
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１ 大跃进＇ ． “ ’ 时期——完整性被破坏
这一 时期 国家对 财 政管 理 体制 作 了重 大变革 ， 同 时还伴 随着 工商业 的改 革 ， ： 放 了财 权 和管理 权 ； 如 下
大 批 国 营 企 业 下 划 地 方 ， 实 行 利 润 留成 制 度 ， 成 的 并 分
财 政 体 制 方 面 ， 扩 大 企 业 自主 权 的 同 时 ， 些 必 要 在 一
１５ ３年 进 入 大 规 模 经 济 建 设 时 期 ， 政 体 制 也 相 应 的 规 章 制 度 也 被 破 坏 ， 政 管 理 偏 松 。１ ６ 年 国 家 按 ９ 财 财 ９１ 进 行 了 改革 ， 高 度 集 中为 划 分 收 支 、 级 管 理 的 体 制 ， 变 分
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ｌ５ — １ ５ ９ ０ ９ ７年 ： 政府预算 开始不完整
利 润 放 在 预 算 外 管 理 ； 地 区 、 部 门 以 自筹 资 金 兴 建 各 各 企 业 的利 润在 一定 时期可 以不纳 入 国家 预算 管理 。 由
此 ， 算外 资 金有 了较大 的发 展 。当时 的预算 外项 目 预
乱 的 隐 患 。至 １ ５ ９ ７年 ，全 国预 算 外 收 入 为 ２ ．３亿 元 ， 由 ２ ．８ ６３ ０５ ％下 降 到 １ ．２ 对 政 府 预 算 完 整 性 的 破 坏 暂 ６ １ ％， 占当 年 全 国财 政 收 入 的 ８６ ％， 府 预 算 开始 不 完 整 。 ．８ 政
高 度 集 中 的 财 政 体 制 ， 府 预 算 的 完 整 程 度 是 比 较 高 的大 修 理 基 金 、 （ ） 自筹 资 金 举 办 的企 业 收 入 、 政 县 市 以 劳
的 ， 算外 资金很 少 ， 要是 机关生 产收 入（ 称 为 “ 改企 业 收入 、 会 集 资收 入等 。 过这 些重 大改 革 ， 预 主 也 小 社 经 预
１ ． 国民经济恢复时期——相对完整
主要 有 ： 工商税 附加 、 农业 税 附加 、 市公用 事业 附加 、 城
在 国 民 经 济 恢 复 时 期 （ ９ ０ ＿ ９ ２年 ） 由 于 实 行 养 路 费 、 林 基 金 、 工 俭 学 收 入 、 业 利 润 留成 、 业 １５ － １５ ， 育 勤 企 企
括 ： 由企 业 管 理 的 专项 基 金（ 业 奖 励 基 金 、 利 基 金 、 企 福 大 预 算 外 收 支 作 为 整 个 国 家 预 算 的 附 属 部 分 逐 级 上 报
修 理 基 金 ）事业 收 入（ 商 税 附 加 、 路 养 路 费 、 河 费 、 至 财 政 部 ； ９ ２年 国 家 停 止 实 行 企 业 利 润 留 成 制 度 。 、 工 公 养 １６
育林 费、 中小 学 校 的 杂 费 等 ） 行 政 事 业 单 位 的零 星 杂项 整 顿 之 后 ， １ ６ — １ ６ 、 从 ９ ０ ９ １年 ， 算 外 资 金 从 １ ７７ 预 １ ．８亿 收 入 。预 算 外 收 入 较 多 的 增 加 ， 下 了政 府 预 算 管 理 混 元 减 少 到 ５ ． 元 ， 算 外 收 入 占预 算 内 收 入 的 比 重 埋 ７４亿 预
公 家 务 ”） 地 方 附 加 公 粮 。 各 地 区 、 部 门 对 预 算 外 算 外 资 金 快 速 增 加 ， １ ５ 和 各 从 ９ ７年 到 １ ６ ９ ０年 底 ， 算 外 资 预 资 金 自行 管 理 ， 有 统 一 的 制 度 。 ９ ２年 ２月 ， 时 的 金 增 长 了 ４倍 多 ， 到 ｌ ７７ 没 １５ 当 达 ｌ ．８亿 元 。 预 算 外 资 金 的 大 政 务 院 规 定 ： 消 各 机 关 单 位 的 “ 公 家 务 ”， 农 村 的 幅 增 加 ， 解 了 政 府 预 算 ， 坏 了 预 算 的 完 整 性 。 取 小 对 肢 破 乡 自筹 实 行 “ 、 、 ”。 经 过 整 顿 ， 乎 所 有 的 收 支 包 筹 禁 几 都纳 入 国家预 算 。此 时 的政府 预算 由于其 简单 性 、 落
时有 所 缓 解 。
・ 本文为湖北 省高等学校 优秀 中青年 科技团 队项 目“ 湖北地方 财政制度创 新” 项 目 ： ２ ０ ０ ） （ 号 Ｔ ０ ８ ８ 系列研 究成果 之一 。
“ 整 、 固 、 实 、 高 ”的 方 针 调 整 了 国 民 经 济 ， 调 巩 充 提 也
许 多 企业 实 行 经 济 核 算 制 。 为 了适 应 财 政 体 制 的 改 变 ， 对 财 政 体 制 进 行 了 调 整 ， 新 实 行 集 中 统 一 的 经 济 体 重 解 决 某 些 特 殊 需 要 ，各 种 预算 外项 目逐 渐 增 多 ，主 要 包 制 ， 预 算 外 资 金 进 行 “ 、 、 ” 要 求 ： 方 管 理 的 对 纳 减 管 ， 地