政府支持战略性新兴产业发展的政策和机制思考

6FORTUNE WORLD 2010

赵刚，清华大学博士后，科技部中国科学技术发展战略研究院研究员。主要研究领域为地缘战略与国

家安全、能源战略、科技外交、科技与创新政策等。他提出的地缘科技学理论在国内外学术界产生了广泛的

影响。曾主持多项国家级和省部级科研课题。发表文章百余篇，著有《地缘科技学》、《地缘科技学与国家安全》和《科技外交的理论与实践》等多部著作，译著有《石油战争》、《粮食危机》。政府支持战略性新兴产业发展的政策和机制思考

赵刚 中国科学技术战略发展研究院研究员

当前，战略性新兴产业因被赋予调整产业结构、转变发展方式的使命而备受追捧，在我国已经是遍地开花。出于对战略性和新兴两大基本属性的考虑，政府必然要在战略性新兴产业发展中有所作为，这是毫无疑问的。温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中指出，要大力发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造业，加大战略性新兴产业的投入和政策支持。这一明确的信号预示着在今后几年里，战略性新兴产业将受到政策上的大力扶持。这也从一定程度上反映出，我国发展战略性新兴产业的政策环境还不完善，还需要在科技成果转化、官产学研结合、财税、政府采购、引进消化吸收再创新、知识产权、科技基础设施等方面进一步改善。在市场经济的环境下，政府如何“为”以及“为”到何种程度却值得进一步商榷。妥善处理政府与市场的关系成为我国战略性新兴产业良性发展的一个关键问题。一、我国政府支持战略性新兴产业发展的现状与问题分析（一）政绩评价问题我国需要迫切改变政绩的评价模式。长期以来，GDP 的增长速度以及政府的财政收入状况被作为考察干部工作能力和决定升迁的核心指标，导致很多地方

政府不顾地区的长远发展，一味依赖于房地产行业等

拉动经济，没有将资金投入技术研发和产业配套上。如果地方政府只顾政绩考核，在投资冲动催动下，可能会引发在战略性新兴产业方面的重复建设。而且，自20世纪80年代，我国各地兴建了许多循环经济、生态工业、生态农业等方面的国家级、省级的示范区、示范点，建完了就作为一项政绩，却不注重后续的投入，使这些示范区、示范点没有真正起到带动地区可持续发展的作用。因此，政府要真正按照科学发展观去发展，不能仅当成政绩工程去做。政府要逐步建立科学完善的政绩评价体系，在政绩考核中，要将当前利益与长远利益相结合，避免短期行为；并且要下这个决心，彻底改变以往政策缺乏连贯性、系统性和前瞻性的问题，以支持战略性新兴产业的长远发展。

（二）中央与地方协调问题

在一些国家，产业政策实施主要由中央政府负全责，然而我国的国情不同，幅员广阔，地区的经济、技术发展水平不同，中央政府和地方政府在政策执行上并不具有完全的一致性。在国家总体规划出台之前，各种地方规划早已纷纷出台，当前，从省级、地级直到县级，都在忙着进行招商引资，由于缺乏总体协调和规划，容易造成重复建设，资源浪费，最终形成了虚假的繁荣，没有从根本上转变经济发展方式、调整产业结构。

总体来看，有些地区的规划与国家的大战略相符，但也有不少地区产业规划同质化严重，他们没有

结合当地产业的特色、差异化发展模式，规划大同小异。甚至有的地区借战略性新兴产业的大势，将传统产业改头换面后进入地方战略性新兴产业范畴，形成了新的“圈地运动”，对真正的战略性新兴产业产生了挤出效应。这与国家推动战略性新兴产业的初衷相违背，两者之间产生了严重的脱节。因此，各地一定不能把发展战略性新兴产业只抢一时的风头，而不注重产业和地区的长远发展。二、政府支持战略性新兴产业发展的机制分析

从国际经验来看，政府对战略性新兴产业的推动作用是无可比拟的。例如，巴西在发展乙醇燃料时，政府发挥了非常主动的作用，通过补贴、设置配额，以及运用价格和行政干预手段进行支持，是产业最终取得成功的关键因素；韩国在推动绿色新政时，就是由政府在早期给予了法律、政策、资金等多方面的有力扶持，才破解了技术推广缓慢的瓶颈；美国政府采取各项措施，鼓励组建公私合营企业探索清洁煤技术的商业化模式，推动民间资本参与技术研发和利用，借此提高美国的创新活力。

但是，政府在推动战略性新兴产业发展时，必须

专 栏

Column FORTUNE WORLD 2010“战略新兴产业赵刚大讲堂”

明确自身的定位，才能有效地促进产业的快速发展；如若不然，则会阻碍产业的发展，甚至可能使其走上弯路，起到相反的作用。例如，日本通过制定和实施大型科研计划、建立政府与民间合作开发的体制、采取适当的财政金融政策等措施促进了产业的快速发展，但也因错选了技术发展的方向而贻误了有关产业的发展时机。可见，我国应借鉴国外的经验教训，通过建立完善的机制来发挥政府的重要作用。

（一）引导机制

发展战略性新兴产业需要政府进行前期的培育引导。由于技术方向选择难度大、投资回收期长、风险相对较高，一般企业都不敢贸然对新兴产业进行投入。在此情况下，政府必须扮演先行者的角色，拿出一定的财政资金进行前期培育，为企业打气助威，进而推动社会资本特别是风险资本进入，形成多渠道的投融资体系。作为一个发展中国家，我国的整体资金实力并不强，政府的力量是有限的，对于战略性新兴产业，财政资金只能起到引导作用，不可能包办产业发展的全过程。因此，政府需要强化引导机制，设立专项资金，并与各类风险投资配套，发挥政府投入对社会资本的示范效应。

（二）协调机制

发展战略性新兴产业需要政府进行总体的利益协调。由于涉及多技术、多业务、多部门和多地区的分工协作，价值链分布交错而伸长，战略性新兴产业内部的利益之争正悄然升温。例如，两大部委围绕“生物育种”项目的审批权归属产生了意见分歧，双方都认为该职权属于自己；长期以来，我国产学研脱节的问题没有得到有效解决，相关机构之间的利益格局错综复杂，壁垒林立；另外，国有企业和民营企业也受到不平等的待遇。因此，政府需要做好仲裁者的角色，不断完善协调机制，理顺部门、地区、行业之间的关系，减少不同利益集团之间的摩擦和矛盾。

（三）激励机制

发展战略性新兴产业最关键的是要掌握关键技术，并将之成功地进行商业化应用，这就需要政府为创新提供各种有利条件，发挥激励的作用。在国际竞争日趋激烈的情况下，如果激励不到位，延误了技术突破和商业转化的最佳时机，就会被远远地甩在后面，失去市场机会。因此，政府需要不断完善激励机制，建立和完善有利于创新的制度环境，如实施科研人员技术入股、研发人员持股、知识产权归属等激励措施，既要对产生重大技术突破的个人和团体予以物质和精神的奖励，也要对提出新的商业模式、盈利模式和组织模式的个人和团体予以奖励。

（四）约束机制

发展战略性新兴产业需要政府设立严格的市场准入条件。由于受诸多因素的影响，不少新兴产业在相当长时间内的市场容量是有限的，不是任何

一个企业随便就能够进入的，如果不加约束，任由

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