案例分析+巢小丽+宁海36条：基层社会治理现代化的探索

宁海36条：基层社会治理现代化的实践与探索

巢小丽①

摘要：“宁海36条”，全称为“宁海县村级权力清单36条”，是浙江省宁海县在“两美”（美丽乡村、美好生活）建设中，从2014年3月开始在全县推行的基层社会治理的一次全新尝试和大胆探索。该实践最初源于宁海县纪委对农村社会“小微权力监督”的思考，其价值逻辑是：以优化服务群众机制为总体目标，明确村级组织和村干部职责权限，把“小微权力”关进制度的“笼子”，建立规范化运作流程，强化过程监管控制，完善配套制度机制，构建决策权、执行权、监督权相互制约且相互协调的权力运行体系，以“制度集群”来推动农村经济、社会、生活的稳定、有序与和谐发展；其行动逻辑是：由宁海县委以政策法规的方式，向全县发布“宁海县村级权力清单36条”，让宁海县的村级公共权力从理念上的规范走向运行中的规范、公开和透明，村民参与监督公共事务的途径得到保障，村民能真正以村庄治理主体的身份，参与到公共事务的讨论、决策、管理和监督等各个环节，基层社会民主化程度明显拓展。

“宁海36条”实践既是宁海县地方政府面对村级权力制约的自发式探索，也是宁海县基层社会治理中利益协调和矛盾解决的内在需求。从治理现代化视角来看，“宁海36条”之所以能卓有成效，关键在于其治理主体、治理理念、治理方式、治理机制等方面的全面创新，基本实现了农村基层社会治理理念从封闭到开放，治理主体从单一到多元，治理方式从自上而下到自上而下与自下而上相融合，治理机制从无序碎片化到有序规范化这样基层社会治理模式的系统转变。这种转变在本质上与国家治理现代化的核心元素，开放的政府治理模式、完备良好的国家治理体系、国家治理能力的干净和透明、国家治理主体的多元化是相一致的。

关键词：宁海36条；国家治理现代化；基层社会治理现代化

一、问题的提出

十八届三中全会《决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”②显然，国家治理体系和治理能力的现代化已成为中国未来发展战略。治理理念占了上风，成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化。③从政治学理论视角来看，“治理”和“统治”在权威主体、权威性质、权威来源、权力运行的向度，以及作用的范围都存有明晰区别；如果说统治是“强制的、单一的和自上而下的”，治理则是“协商的、多元的和平行的”④。国家治理体系和治理能力现代化的价值目标直接指向“善治”，它异于传统社会的“善政”和“仁政”；善政追求的是一个好的政府，善治则“不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理”⑤。简言之，“善治”是政府、社会和市场等多元主体合作，实现公共价值和公共利益最大化的治理过程，是

①巢小丽（1977-），女，中国人民大学公共管理学院博士，宁波市行政学院公共管理教研部副教授。

②《中共中央关于关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 2013 年11 月12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，载《人民日报》2013 年11 月16 日第1 版。

③[法]让·皮埃尔·戈丹著钟震宇译：何谓治理[M].社会科学文献出版社2010 年版，第3 页。

④俞可平：论国家治理现代化[M].社会科学文献出版社2014版，第2页。

⑤俞可平：论国家治理现代化[M].社会科学文献出版社2014版，第3页。

国家和社会关系的最优互动和最好展现，是政府与社会对公共事务的协同治理。国家治理体系和治理能力的现代化，意味着与之相匹配的社会治理体系和治理能力的现代化，社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成。基层社会作为国家权力与社会意志互动与交汇最频繁的场域，是国家治理的基础环节和关键领域，基层社会治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义。

理论层面，随着“国家治理现代化”进入官方话语，学界对其高度聚焦，学者们纷纷对“国家治理体系和治理能力现代化”的概念与内涵（林振义、韩振峰、徐邦友等，2013；蓝志勇、俞可平、辛向阳、江必新、魏治勋等，2014））、结构要素（曾峻、桑玉成，2013；高小平、徐耀桐、徐邦友、胡宁生、徐湘林、邵鹏、唐皇凤等，2014）、基本特征（李树林 2013，高小平、唐皇凤、竹立家，2014）、衡量标准（俞可平、徐勇、徐湘林、丁志刚，2014）、建构原则（蓝志勇、许耀桐、杨冠琼，2014）进行了深入地探讨，这些成果为中国治理现代化现实提供了理论支持和重要指导。实践层面，在国家宏观战略和理论探讨热潮下，全国各地具体实践部门，基于各自经济社会发展情况，开展了特色各异的基层社会治理创新实践。其中“宁海36条”，又称为“宁海模式”，受到社会广泛关注。2014年12月5日，“宁海36条”登上中央电视台《新闻联播》，被认为“基层村干部权力清单系统地公布运行，‘宁海模式’属全国首创”；河北、广东、贵州、河南、四川等10多个省30多个县市亦纷纷赶赴宁海交流“取经”；学界亦“青眼有加”，纷纷赶赴调研并高度肯定，如中国社会科学院李人庆教授称其为“依法治国的村级样本”。①

二、治理现代化的核心元素

“治理”、“国家治理”概念最早由世界银行1992年提出，之后成为公共管理学和政治学的基本范畴，在社科领域引起广泛关注。国内学术研究紧跟国外，起始于20世纪 90 年代中期，2000年后蓬勃发展，2008 年达到高潮。这一阶段，著作众多，特点鲜明。许多知名学者从和谐社会构建的视角，聚焦社会转型期的社会基层矛盾，从经济、政治、法律等角度来探讨社会基层治理的具体途径和运作机制。随着2013年党的十八届三中全会决定“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标的提出，“治理”、“国家治理”再次成为理论界研究的新热点，掀起新一轮的研究高潮。这些研究对国家治理体系和治理能力现代化的基本概念、具体表征、结构要素、衡量指标等进行了系统解释和探讨。很明显，在东西方学者的视野中，国家治理现代化有着其特有的定义、要素、指标和特征。而中国具象的发展则取决于实际部门对国家治理现代化的理解和吸收，决策和执行，以及中国具体的历史沿革、文化氛围、机制法规、公民社会发展等的土壤和培育。而在中央,及中央以下的省、市、县等地方政府治理和社会治理中，以下元素似乎是不可或缺的。

开放的政府治理模式。现代化道路上，“社会的多元、复杂网络和不确定性对世界各国的治理能力提出挑战，政府如何在迷雾中建构具有适应能力和持续发展能力的新型治理途径，来有效吸纳、整合和运用各种社会力量，增强制度的弹性、韧性及容纳能力”②，这是

①水玲玲:宁海“36条”登上央视《新闻联播》走向全国[EB/OL].， 2014-12-05

②[美]塞缪尔·P．亨廷顿(Samuel P．Huntington)．变革社会中政治秩序[M]．王冠华，刘为，译．上海：上海人民出版社2008年版，第113-115页。