台湾公务员制度研究

台湾公务员制度研究

摘要：随着我国香港、澳门问题的相继解决,近年来我国台湾问题日渐成为世人关注的焦点。但我们对于台湾地区的行政管理情况,特别是公务员制度的运作,了解并不充分。通过搜集大量海峡两岸学界关于台湾地区公务员制度方面的资料基础上进行的研究,希望能够对我们了解台湾地区的行政管理制度提供帮助,并借此对祖国大陆的公务员制度建设提供借鉴。

关键词：台湾、公务员、机制中图分类号:C9 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)13-0110-02

一、台湾公务员制度的历史沿革

台湾现行的人事制度,究其渊源,主要来自孙中山的五权分立思想。辛亥革命前,孙中山曾周游欧美各国,潜心考察西方资本主义三权分立制度,认为他们以行政权兼行选拔官员权弊端甚多,容易营私舞弊、压抑人才,故吸收中国传统的任用官吏的考试、监察制度,提出了五权分立的思想,将国家权力分为立法、行政、司法、考试和监察五个部分,考试权同立法、行政、司法、监察并立,以超然地位独立行使。国民政府定都南京后,便依五权制度设置考试院。考试院为国家最高考试机关,主管全国人事行政。1929年公布施行了《考试法》及《公务人员任用条例》,明确规定公务人员实行公开竞争的考试选拔,基本形成了简荐委任制的考试制度。此后,国民党政府逐渐吸收西方文官制度的长处,对人事制度进行了多次改革。其中有三次比较重大的改革:第一次是1944年,公布了公务人员任用法、俸给法、考绩法,其特点是以宪法所定“考试用人”为中心。第二次是1969年,宣布实施职位分类制度,形成简荐委任与职位分类两制并行局面。第三次是1986年,重新修改颁布了《公务人员考试法》、《公务人员任用法》、《公务人员考绩法》以及《公务人员俸给法》,其特点是将简荐委任与职位分类两制取长补短,融为一体,也可称为“官职并立制”。尽管在此期间台湾当局不断出台新规定和措施,特别是2000年政权轮替后,新政府提出了所谓“政府改造”运动或通过“修宪”的方式,弱化“考试院”、“监察院”的职能,但这一制度并未改变和废止,为此,台湾地区现行的文官制度仍为官职并立制。

二、台湾地区公务员的概念

台湾民间,一股都把公务员叫公务人员,这里统称为公务员。根据台湾现行法律,主要有下列三种: (1)根据台湾刑法第101条二项规定:“凡依法令从事公务之人员,皆称公务员。”据此说法,公务员不分政务或事务,常任或非常任,也不分其产生方式、行政管理形式或有无薪俸等,凡各级政府机关、社会公共团体、企事业单位、公立学校和民意机关人员均是公务员,这是其中一种较为广义的解释。 (2)根据台湾现行的《公务员服务法》规定,凡“有俸给之文武职公务人员及其他公营事业机关服务人员”均称为公务员。据此,释成为公务员需具备两个条件:一是领取政府薪金,二是应在政府机关或公营企事业机关任职。 (3)依台湾1986年重修公布的《公务员任用法》规定,“公务员依官等及职等任用之”,此外,台湾《公务人员任用施行细则》还规定,公务员系指“各机关学校组织法规中除政务官及民选人员外,定有职称及职等之文职人员。”据此公务员的资格是:依法组织的公务机关中任职,须在组织法中定有官等及职等,须是非政务官。这一定义的范围相对狭窄。

三、台湾公务员管理的法律依据

公务员法大致属于行政法的范畴,它是调整公务员的考试、任用及其权利、义务与责任的法律规范的总称。台湾公务员法因公务员概念不同也有广义和狭义的区别。广义的公务员法是对台湾行政机关、公营事业机关、教育机关的公务人员的法律规范,它具体包括几种人事制度:在行政机关分为四种,即公务员简荐委制度、公务职位分类制度、警察人员人事制度、海关人员人事制度等;在公营事业机关中也分四种,即交通事业人事制度、“国营”生产事业人事制度、省市公营事业人事制度、公营金融事业人事制度等。关于公务员法的基本概念、对象、主要原则,等等,尚缺乏统一的规定。现行公务员制度的主要法律形式是单行法令,如《公务人员考试法》、《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》、《公务人员服务法》、《公务人员考绩法》、《公务人员惩戒法》、《公务人员保险法》、《公务人员退休法》、《公务人员抚恤法》,等等。台湾公务员法第三个层次的渊源是各种具体的法规与规章,如上述各种法律的“实施细则”,以及《教育人员任用条例》、《聘用人员聘用条例》、《派用人员派用条例》等较低层次的立法。它们基本上都是上述单行法律的配套法规。此外,在台湾,公务员法的渊源还可以包括各种法律解释与判例。如有关的大法官会议解释、“司法院”解释及“最高法院”与“行政法院”的判例,等等,在某种意义上也可看作公务员法律渊源的一种。

四、台湾公务员管理的运行机制

4.1 考试

台湾现行公务员录用考试制度的历史可追溯到上世纪30年代。早在1931年7月15日,当时民国政府在南京举行了第一届公务人员高等考试,1934年4月21日又举行了第一届公务人员普通考试。这两种考试在初期采取分试淘汰制,抗战胜利后实行考训结合制,分为初试和再试,初试及格经过训练,再试及格者分配到政府机关工作。抗战胜利后增加了专业技术人员考试。1948年起,公务人员高普考试与专业技术人员考试,只要应考资格和应试科目相同,及格人员可同时取得两种考试资格。1983年起,台湾公务人员高普考试与专业技术人员高普考试,每年各举行一次,前者由“高普考试司”执掌,后者归“专技考试司”负责。1986年台湾实施新的人事制度,采取“考训合一制”,凡考试及格者应接受训练,训练成绩及格,才发给考试及格证书,分配任用。由于台湾“政府”架构及公务员体制设计源自孙中山的“三民主义”、“五权宪法”,将考试权与立法、司法、行政、监察四权并立,台湾“考试院”为“政府”最高考试机关,独立行使职权,不受行政部门的控制。长期以来,台湾公务员招考遵循“公明考选、考试用人”的基本原则,主管部门是“考试院”的考选部,负责招考政策的研究和制定,并根据用人单位需求制定录用计划、发布公告、组织实施考试,主要依据是1986年制定并于1996年修订的《务人员考试法》。

4.2 任用

台湾公务人员分为简任、荐任、委任三等,均须具有法定的任用资格,即考试及格、铨叙合格和考绩升等。当机关公职有空缺时,考试机关一般就职提供若干考试及格者名单,供用人单位选用。被选定的初任人员,先予以试用,试用成绩合格者,予以实授。试用成绩不及格者,即停止试用。对公务人员的升等,则由用人单位先派代理,再送铨叙机关审定,审定合格后,方可正式任命。为防止任用中拉帮结派、徇私舞弊等腐败现象,台湾《公务员任用法》规定,各机关长官对于配偶及三亲等以内血亲、姻亲,不得在本机关任用,或任用为直接隶属机关的长官。对于本机关各级主管长官之配偶及三亲等以内的血亲、姻亲,在其主管单位应回避任用。

4.3 俸给