农民的土地财产权利性质内涵和实现问题

农民的土地财产权利：性质、内涵和实现问题——基于经济学和法学的分析视角

刘灿/韩文龙

2012-11-21 15:52:24 来源：《当代经济研究》(长春)2012年6期

【内容提要】土地财产权既是农民获得土地收益的保障，也是农民实现其他权利的基础。解决农民的土地财产权利问题，不仅需要在农村集体土地所有制的基础上做实所有权主体，还需要用现代物权思想构建以“用益物权”为核心的土地财产权利体系，并建立相应的实施机制和治理机制来保证农民的土地财产权与所有权享有同等的法律地位，同时也接受政府的土地用途管制。

【关键词】土地财产权利/用益物权/完备财产权/非完备财产权/土地管制

当前，要构建与社会主义市场经济相适应的财产权制度，需要解决农村居民的土地财产权利问题。土地作为一种稀缺的生产要素能否成为农民的“财产”，通过什么样的途径能使农民获得土地财产性收入，这些问题在学界引起较多讨论，各地方政府主导的新一轮改革也在探索这方面的经验。本文从经济学和法学的分析视角研究农民的土地财产权利的性质和内涵，在此基础上探索农村土地财产权利体系的构建以及农民财产权利的实现路径。

一、文献综述

关于我国农村土地产权制度变迁及其进一步的方向，现有的研究可以归纳为四个理论视角。

1.土地承包经营权(使用权)“物权化”的理论视角

1978年我国实行家庭联产承包责任制后，这一制度创新释放出了较高的生产力。随着新制度的潜力不断释放，土地单位产出和人均产出的增长开始趋缓。这一现象突出的表现就是农村居民的分项收入中，经营性收入的比重开始逐年下降①。在农业边际收益下降的趋势下要进一步增加农民的收入，除了改进农业生产技术、提高农产品价值回报和通过转移农村剩余劳动力实现非农就业外，陈甦(1996)[1]、张少鹏(1998)[2]、王小映(2000)[3]、黎元生(2007)[4]等学者还提出了将土地承包经营权通过“物权化”的形式以增加农民收入的观点。目前，《物权法》已经明确界定了土地承包经营权的物权性质，不过《物权法》中的“土地使用权”主要是指城市的居民、法人和团体拥有的国有土地的使用权，而农村居民拥有的承包土地和宅基地的使用权却没有赋予其完整的“物权”权利内涵。

2.土地资本化的理论视角

土地的资本化是指将土地的收益转化为资本的过程。金松青、

Deininger(2004)[5]、蒋省三、刘守英(2004)[6]、刘守英(2008)[7]等对土地的资本化进行了诸多的论述，主张将农村土地使用权商品化或资本化。按照现行土地管理法律，农村集体土地使用权的商品化和资本化受到了较多的约束。如果要实现农村农用地和非农建设用地的资本化，必须进行一系列的土地制度创新。土地的资本化可以提高土地要素配置的效率，不过土地资本化只是实现农地财产权收益的重要途径之一。其实，土地收益资本化的核心是权利资本化，其实现还是要依赖于土地产权的归属问题的解决，即土地产权的“私人所有”还是“公有私用”。

3.土地产权变革路径依赖的理论视角

从1947年的《中国土地法大纲》开始，我国农村土地产权经历了私有化、准国有化(人民公社时期)和集体所有制等制度变迁。对农村土地制度产权的研究方面，叶向阳、吕志强、任国权、王钢桥(1993)[8]、Carter、姚洋(2004)[9]、许经勇(2008)[10]、邓宏图、崔宝敏(2008)[11]等学者从土地产权变革路径依赖的视角重点关注了农村土地产权结构和产权改革的效率问题。目前，在土地产权改革的方向上，对国有化、私有化和完善集体所有制的道路选择上分歧较大，但是，考虑到社会基本财产制度的刚性、改革的风险和公众的可接受性等因素的影响，完全的私有化是不可采取的，国有化的实现难度也很大。

4.土地的所有权结构的理论视角

财产的配置状况不仅会影响资源的利用效率，而且会影响居民的福利水平。关于进一步的改革方向，韩俊(2004)[12]、于建嵘(2008)[13]、夏锋(2008)[14]、张晓山(2009)[15]等主张尊重和逐步实现农民的土地财产权，通过制度设计使得农民的土地财产权收益得到保障。虽然他们一致认同把土地作为农民财产的观点，但是在实现农民的土地财产权利的制度方向选择和具体的制度细节方面却存在分歧。他们争论的焦点主要集中在农村土地的所有权结构问题上，即农村土地实现国有化的“永佃权”制度；或是坚持集体所有制下的“公有私用”；或是实行所有权的多元化。

二、农村土地所有权：从私有到公有变迁过程的制度分析

自1947年中共中央颁布《中国土地法大纲》以来，我国农村的土地所有权制度经历了多次变迁。考虑到1947年、1953年、1958年和1978年是我国不同性质的农地制度变迁的转折点②，本文把农地所有权制度的变迁划分为四个阶段，并从制度变迁的动力、路径和经济绩效展开分析。

1.农地所有权私有时期(1947-1952年)

1947年中共中央颁布实施了《中国土地法大纲》，1950年中共中央又颁布了《土地改革法》，这两项法律(或制度)确立了农村土地国有和私有的混合制度，实现了农民(尤其是贫民)“耕者有其田”的革命目的。在新中国成立初期实施农民私有的农村土地制度，在政治上是为了实现对广大农民的政治承诺以及取得他们对新政权的支持；在经济上是为了解放和发展农村生产力。这一时期的农地制度变革主要是国家推动的。土地的平均分配也是国家支持完成的。由于这一时期农民的土地不是通过市场交换取得，而是国家权力介入分配的结果，这就为后来国家权利重新介入土地财产的分配提供了潜在的可能。这一时期的农地制度变迁取得良好的经济绩效，依据相关的统计资料，1949-1953年农林牧渔业总产值分别到达了326亿元、384亿元、420亿元、461亿元、510亿元③，出现了连续增产的好局面。

2.农地所有权从私有向公有转变时期(1953-1958年)

农村土地私有后，农业生产率有所上升，但是，由于单个农民拥有的农业生产资料和农业技能较少，不能满足农业生产的需要，在此情况下，局部地区出现了农业生产互助组，这可以看作是一种诱致性制度变迁。此时，中央和地方政府在观察到了互助组的成功实践后以正式制度的形式肯定了这一制度变迁。1953