农民土地权益的法律保障

农民土地权益的法律保障——以集体土地所有权改革为视角

熊金才﹡

摘要：集体土地所有权主体的法律确认是集体土地流转的前提，其决定集体土地占有、使用、收益和处分的权利人和利益的享有者，是农民土地权益保障的法律制度基础。由于我国现行法律对农村集体土地所有权的主体规定不明确、集体土地所有权赋能不足以及农民土地权益法律保障缺失等，农民作为集体成员对集体土地的共有权被虚置，农民的土地利益被剥夺。破除体制机制壁垒，推进集体土地所有权制度改革，通过立法确认农民集体土地所有权主体资格，明晰农民在集体土地所有权中的份额，拓展集体土地所有权权能，强化农民土地利益的法律保障是农村改革和农业现代化的必然，也是城乡协同发展和社会公平公正的必然。关键词：农地；所有权；法律保障

On the Protection of Farmer’s Land Interests——from the Perspective of Collective Land Ownership Reform

Abstract：The legal recognition of collective land ownership is the base of collective land transference as well as the base for the protection of farmers’ rights to collective land, which determines the beneficiaries of respective land occupation, utility, proceeds, and disposition. Farmers’ interests on collective land, however, are deprived because of the current law ambiguilty of collective land ownership and the insufficiency of the rights of collective land. To access to justice and to better protect farmers’ right to collective land and to enhance the development of the rural areas and agriculture, it is suggested that China should reform current collective land ownership by means of legal recognization of farmers’ ownership to collective land and clarifing their respective shares to the land.

Key Words: farm land; ownership; legal protection

我国法律规定的农村集体土地所有权是指农民集体①对一定区域范围内的农地享有的有限的占有、使用、收益和处分的权利。该所有权的主体是农民集体，即一定范围内（乡镇、村、村民小组）的全体农民；客体是农村和城市郊区的土地（法律规定属于国家所有的除外）以及宅基地和自留地、自留山，包括耕地以及与农业生产和经营相关的土地，如养殖、种植、放牧、农居以及乡村农田水利、教育、科学、文化、卫生、体育等设施用地。②农村集体土地的经营管理主体为乡镇、村、村民小组三级“集体经济组织”。其中，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。③

农村土地集体所有的法律制度安排源于集体经济及集体在经济活动中的基础地位，形成于人民公社时期（1958-1983），④其法律渊源是当时中共中央制定和发布的一系列文件。尽管新中国成立后的第一部宪法（1954宪法）第8条和第13条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，实行的是农村土地归农民个人所有的土地私有制，以兑现革命时的承诺，实现“耕者有其田”。但随着农业的社会主义改造以及由社会主义向共产主义的跃进（人民公社），农地私有转变为公有，即农村集体所有（公社、大队、生产队三级所有）。1962年2月23 日中共中央发布的《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》有关农村集体经济所有权的规定中提出实行“三级所有，队为基础”的产权形式。1962年9月27日中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》

作者简介：﹡熊金才，男，汕头大学法学院教授，法学博士。研究方向：婚姻家庭法与社会保障法

基金项目：本论文是广东省哲学社会科学“十二五”规划项目《粤台建设用地土地流转与农民利益补偿机制研究》（项目编号：GD12XYJ28）以及国家社会科学基金项目《无地农民的土地意愿与土地流转研究》（项目编号：12BJY086）的部分研究成果。

①农民集体包括乡镇、村、村民小组三级农民集体。

②《中华人民共和国宪法》第10条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第8条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国民法通则》第74条规定的属于劳动群众集体所有的财产包括：（1）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；（2）集体经济组织的财产；（3）集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（4）集体所有的其他财产。

③见《中华人民共和国土地管理法》第10条。

④1958年8月，依据毛泽东在河南新乡县七里营关于“人民公社好”的指示，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。当年，全国农村基本实现了人民公社化。