亚洲危机管理系列之韩国

韩国应急管理发展
• 1、重民防、轻防灾时期（1995年前）。《民防 基本法》颁布于冷战时期。其立法目的是：针对 敌人攻击、恐怖主义或国内地方骚乱，保护公民 的生命，减少经济损失。这一法律的主要着眼点 在于应对战争和恐怖主义。 • 在冷战时期，南北朝鲜高度对立，民防在应急管 理中占据重要地位。这部法律颁布后，韩国政府 设立了相应的机构，配备了充足的人员，规定了 详细的行动原则。
• 3、走向综合性应急管理时期（2004年以后）。 2003年2月28日，一名有精神障碍的男子金大汉 实施了大邱地纵火案，造成192人死亡、148人受 伤。事件发生后，韩国社会公众进行了深刻的反 思，认为：如果采取有效的防范措施，例如撤换 掉易燃材料、配备灭火器材，就可以阻止悲剧的 发生。 • 汲取这起事故的教训，韩国于2004年颁布了《应 急与安全管理基本法》。此后买该法于2006年2 月、2007年1月、5月及8月进行了四次修订。
政治型灾害
• 由于经济社会发展过程中的矛盾，韩国社会安全危机事件不断增多。 一些刑事案件的背后反映出社会问题的突出和矛盾的激化。 • 2008年2月10日晚，韩国第一号国宝“崇礼门”因一蔡姓男子纵火而 发生火灾，木制架构整体塌落。这名男子纵火的直接动因是土地开发 补偿不到位。事后，首尔市长向公众道歉，韩国文化遗产厅厅长向总 统递交辞呈。 • 自1950年以来，韩国与朝鲜的关系始终高度对立。朝鲜半岛成为东北 亚的火药桶。韩朝两国高度对立，军事冲突不断，战争的威胁依然存 在。这对韩国的公共安全影响巨大。例如，围绕着2010年发生的“天 安舰”沉没事件，韩朝两国剑拔弩张。 • 自“9.11”事件后，世界上各个国家均强化了对恐怖主义的防范与 打击。由于朝鲜被美国列为支持恐怖主义的“流氓国家”、并且韩美 存在着密切的军事同盟关系，反恐成为韩国应急管理的一项重要任务。
韩国的危机分类（一）
• 自然灾害（Natural Hazards)：平均每年7次洪灾， 2-3次台风，经济损失占韩国的0.14% • 人为与技术灾害（Man-made & Technological Disasters),如1997年，亚洲金融危机；2000年， 口蹄疫（未保护农户利益，高于市场价格，收购 猪和牛）；大邱地铁纵火案。从1995年汉城三丰 百货大楼倒塌事件以来，人为与技术灾害成为韩 国危机管理的重点。 • 战争（War)
问题
• 早在1995年，韩国的学者在阪神地震发生后就认 为：“尽管修订后的《自然灾害对策法》在全国 和地方政府层面指定了地震灾害的领导机构，但 是这个部门表现出极强的组织脆弱性。其人员严 重不足，很难在自然灾害中协调不同的组织。因 此，有必要马上使该部门的人员到位，令其履行 多组织协调的职能。而且，强烈呼吁韩国在国家 政府中应该建立FEMA式的机构。这个机构应该 帮助地方政府减缓与响应地震灾害。”
• 下午5：00，四楼天花板下陷，四楼被关闭 • 5：50，大楼断裂，警报拉响，开始进行疏 散 • 6：05，大楼垮塌
大邱地铁纵火案
• 1995年大邱地铁初建时，曾发生过可燃气 体大爆炸，当场炸死101人，炸伤143人。 • 2003年2月18日上午9：55 ，56岁的金大汉 在大邱的一列地铁里，点燃了装满汽油的 硬纸盒。不久，大火吞噬了这辆有6节车厢 的地铁。几分钟后，另一辆进站的地铁列 车也被蔓延的大火点燃。198人死亡，另外 还有147人受伤。
• 这样，韩国就形成三部法律三足鼎立的局面， 《自然灾害对策发》主要调整洪水、大风、海上 灾害、雪灾、地震、干旱、冰雹、严寒等自然灾 害；《应急管理法》调整人为及技术灾难，主要 包括火灾、船只及交通事故、火灾等；《民防法》 调整民防事务，主要是指在国家及地区方位内可 能危及公共和平与秩序的灾害，包括外敌入侵。 • 与此相应，韩国应急管理体制也进行了重要的改 革。1995年，为了有效地管理各类灾害，国内事 务部的民防本部被拓展为民防与灾害控制本部， 下辖四个局：民防局、灾害管理局、致灾因子预 防局、消防局。
• 根据《应急与安全管理法》，灾害的范畴包括：（1）台 风、洪水、暴雨、强风、海啸、暴雪、干旱、沙尘暴、赤 潮等自然灾害；（2）火灾、坍塌、爆炸、交通事故、生 化放射性事故、环境污染等事故；（3）造成国家能源、 通信、交通、金融、医疗、下水道等国家基础设施瘫痪的 事故以及传染病的扩散。而其中的灾难管理，是指灾难预 防、准备、应对和恢复的活动。 • 《应急与安全管理法》将应对自然灾害与人为灾害统一起 来，涵盖应急管理的各个阶段，标志着韩国应急管理开始 迈向综合性。 • 这部法律在韩国受到了公众的批评：一是该法对一些基本 的术语缺少清晰的界定，例如，通篇使用“紧急事件”， 没有说明它与“灾害”的关系；二是该法过分强调政府在 应急管理中的作用，没有同样强调志愿者组织、公司企业 和地方社区的作用。
韩国的应急管理
王宏伟
韩国应急管理
• 韩国是东北亚地区自然灾害频发的新兴工业国家。 • 传统上，韩国政府对自然灾害的应对高度重视。 • 自20世纪90年代以来，随着工业化、城市化进程 的提速，各种技术、人为因素所引发的灾害或灾 难对韩国公共安全不断提出新的挑战，对社会公 众的生命、健康与财产构成严重的威胁。 • 韩国政府开始效仿美国的综合性应急管理模式， 调整应急管理政策，以统筹、协调地应对各种突 发事件。
韩国危机分类（二）
• 政治型，主要包括战争、武装冲突、政变、 恐怖主义、颠覆性活动、劫机； • 经济—技术型，主要包括建筑垮塌、易燃 化学品爆炸、放射性或有毒物质泄露、严 重环境污染； • 社会型，主要包括骚乱、疾病、暴力性罢 工； • 自然型，主要包括洪水、台风、地震、干 旱、严寒、风暴等。
韩国自然灾害
• 由于独特的地理位置和气候条件，韩国全年都有 发生大规模自然灾害的可能。在历史上，韩国经 常遭受台风、洪水、干旱、滑坡、暴雪、海啸和 地震等灾害的袭击。 • 最为频繁发生的严重自然灾害是暴雨与台风。在 每年的6月到12月，台风侵袭朝鲜半岛。台风带 来的强降雨，经常会引发洪水。 • 朝鲜半岛多山，强降雨经常会引发滑坡、泥石流 的等地质灾害。 • 韩国四面环海，对海啸的预防高度重视。在1983 年和1993年，韩国曾经两度遭受海啸的袭击。
• 1987年，按照三丰集团的最初设计，大楼 将被建成四层写字楼。董事长却正施工过 程中，将其重新设计为百货大楼。为加装 扶梯，许多承重支柱被取消。建筑承包商 拒绝按新的设计方热设施， 增加了楼体的负担。
• 三台空调29吨重，置于楼顶，重量为设计承重标 准的4倍多。 • 由于居民不满空调噪音，空调移动过程中没有使 用起重机，使用滑轮使楼顶结构受损，承重支柱 不能发挥作用 • 1995年4月，楼顶的天花板出现裂痕，顶层的商 铺被转移到地下 • 6月29日，裂痕增多，空调关闭。建筑专家检验 后认为，大楼随时有垮塌的危险。 • 当天客流量很大，为了不失去商业利润，大楼没 有关闭或进行疏散。
• 民防与防灾并重、自然灾害与人为灾害各自整合 时期（1995年—2004年）。《自然灾害对策法》 与《应急管理法》颁布于1995年。前者主要调整 各种自然灾害，目的是对遇险公众提供及时的救 助。这部法律的基础有两个，即1961年颁布的 《洪灾与救援法》和1967年颁布的《台风洪灾对 策法》。 • 后者的主要立法目的是：对人为及技术灾害进行 综合性的管理。它整合了《建筑法》及《消防法》 的部分内容。1995年，三丰百货大楼垮塌事件的 发生是这部法律得以通过的直接动力。
总统
• 当国家面临内忧外患、天灾或重大财政经 济危机，如需要采取紧急措施以维护国家 安全及社会稳定而又无时间进行国会集会， 总统可以最小限度地采取必要的财政经济 措施，或发布具有法律效力的命令 • 当国家处于战时或准战时状态时，总统可 以动用军队或依法宣布戒严以维持公共秩 序的稳定
韩国的灾害管理法律
经济—技术型灾难
• 在韩国经济社会发展的过程中，桥梁塌陷、建筑垮塌、大 型火灾等各种事故灾难频繁发生。1994年，成秀大桥垮塌； 1995年，首尔三丰百货大楼倒塌；2003年，大邱地铁发 生纵火案；2007年，泰安郡发生原油泄露事件；2008年， 利川冷库爆炸，崇礼门发生火灾，等等。 • 在韩国，火灾造成了严重的人员伤亡和财产损失。“从 1996年到2006年，韩国火灾事故数量每年以5.5%的速度 递增，死亡人数每年以1.4%。的速度递增。其中，房屋 电力火灾所占比重最大，经济损失也最为严重。” • 除此之外，韩国山火频发，特别是在每年的四月份。火灾 并不是由于自然因素引发的野火或是林火造成的，而是由 人类行为失误或故意纵火造成的。 •
• 自20世纪50年代以来，韩国政府共出台了 70多部与应急管理相关的法律、法规。但 是，这些法律、法规基本上体现了一个特 点：对突发事件实行单灾种管理。2004年， 韩国政府开始对突发事件进行多灾种综合 应对。
危机管理法律
• 《自然灾害对策法》及相关法律——《灾害管理法》、 《灾害救护法》、《河川法》、《农渔业灾害对策法》等， 主要应对自然灾害 • 《应急管理法》及相关法律——《森林法》、《生命救助 法》、《航空法》等，主要应对人为与技术灾害 • 《民防基本法》，调整民防事务，主要应对战争 • 2004年，韩国颁布了《应急与安全管理基本法》 （Emergency and Safety Management Basic Act）。
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2007年12月7日，停泊在忠清南道泰安郡万里浦西北方五 英里处海域的中国香港籍油轮“河北精神”号与搭载海上 起重机的1.18万吨级浮船相撞，导致油轮左侧储油箱出现 三个洞。这是韩国历史上最为严重的原油泄露事故，1万 多吨原油流入海中。韩国政府在海洋水产部设立了事故处 理总部，并将忠清南道泰安地区指定为灾区。事故导致附 近海域养殖业受到沉重打击，经济发展受到影响。 • 2008年2月7日，韩国京畿道利川冷冻物流仓库发生爆炸 与大火，导致40人遇难，其中包括12名中国员工。其主要 原因是：利川冷库业主为了赶工期，违反韩国产业安全管 理公团颁布的《安全作业指南》的规定，同时进行焊接、 铺设电线、安装工作，且作业点附近存有大量的可燃物。
• 韩国尽管没有处于欧亚大陆板块的边缘，但毗邻 地震频发的日本。1978年10月7日，韩国发生洪 城地震（Hongseong earthquake），虽然没有造 成人员死亡，但1120座建筑受损。 • 1995年1月17日，日本发生里氏7.3级的阪神-淡路 大地震，因灾死亡人数6437人，4.3万人受伤， 11.1万多间房屋倒塌。这是日本1923年关东大地 震以来最为惨烈的一次地震。此后，韩国加强对 地震灾害的防范。
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9：58分，对开列车进站，失火 一小时后，第一位伤者被送往医院 13：30，大火被扑灭 16：30，寻找遇难者遗体
地铁安全教训
• 装潢材料易燃，释放有毒气体，地铁通风 差 • 韩国地铁缺少专门的应急管理部门 • 缺少应急备用电源，如指示灯、发光标志 • 公众缺少地铁自救的常识，如使用紧急出 口和灭火器 • 地铁安全联络、沟通
三丰百货大楼塌陷事件
• 三丰百货大楼位于汉城市中心瑞草区， 1989年开业。开业以来，经营业绩良好， 日营业额超过50万美圆，日接待顾客约4万 人。 • 1995年6月29日下午，位于汉城中心地段的 三丰百货大楼在20秒內塌陷，造成501人死 亡，937人受伤，成为韩国历史上最为严重 的伤亡事故。经济损失2700亿韩元（2 .16 亿美圆） • 原因：施工时改变图纸，施工方法与程序 存在问题。
社会型灾害
• 近年来，SARS、禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生突 发事件不断对人类提出新的挑战。在经济全球化背景下， 疫情呈现出全球扩张的局面，韩国也不能幸免。 • 2009年11月，为有效应对疫情，韩国政府将甲型流感警 报级别调至最高级别，设立跨部委的中央灾难安全对策本 部，在全国各地成立相应机构。此外，韩国还调动军事医 疗力量，为学生等公众聚集群体注射疫苗。 • 具有民主传统的韩国公众经常以抗议、示威等形式表达自 己的不满与利益诉求。 • 2008年4月，韩国政府为推动韩美自由贸易协定，向美国 开放牛肉市场，引起社会公众的强烈不满，引发大规模的 示威游行。