解码OFAC制裁名单

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一、序言

根据美国财政部官方网站上的定义，海外资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control，以下简称“OFAC”）的职能是：在美国外交政策和国家安全目标的基础之上，负责管理和实施针对特定国家和政权、恐怖分子、国际毒品分子、从事有关大规模杀伤性武器扩散活动的人，和其他威胁美国国家安全与对外政策或经济的相关人员，做出经济和贸易制裁规定。

以往的经验观察，一旦有金融机构违反了OFAC规定的制裁政策和相

关法律条令，OFAC将会施加非常严厉的经济惩罚或采取其他强制措施。为了应对这方面的合规风险，目前各国银行都非常重视反洗钱与制裁合规建设。我们欣喜地看到反洗钱和制裁合规在中国日益得到了重视，并且已经上升至国家战略的高度。然而即便银行或企业内部拥有了强大的黑名单自动筛查系统，甚至不惜花费重金购买外包的检测系统，我们必须在日常工作中检查以下问题：第一，使用人员能否认真阅读系统说明书，熟练正确地操作系统？第二，即使系统自动产生了筛查结果，显示为命中黑名单，使用人员能否解读结果或了解其意义，避免人为错误放行的严重后果？第三，是否了解制裁合规政策，能否在获得结果后灵活判断是否可以叙做业务？我们相信对于OFAC制裁政

策的普及能提高从业人员的专业知识和判断能力。

OFAC制裁名单是黑名单自动筛查系统中的一个重要数据来源，因此我

们有必要了解这一名单的构成和主要内容及其基本的使用方法，这样在系统提示筛选结果时，才不会对其一头雾水而不知所云。迄今为止，OFAC的制裁名单主要分为两大类：特别指定国民名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons）和综合制裁名单（Consolidated Sanction List），后者主要囊括了五份名单，分别是：巴勒斯坦立法会名单（Palestinian Legislative Council List）、外国金融机构第561条款名单(the Part 561 List)、非SDN涉伊朗

制裁法案名单(the Non-SDN Iran Sanctions Act List)、海外逃避

制裁者名单(the Foreign Sanctions Evaders List)以及行业制裁识别名单(the Sectoral Sanctions Identifications List)。在以下

篇幅，我们将对这些名单逐一解码。

二、OFAC制裁名单详解

1. 特别指定国民名单(SDN List) 特别指定国民名单包括了代表

及为特定国家服务的个人或企业(那些为特定国家所有或控制的集团、企业或各类经济实体亦在此范围之内)，也包括不代表特定国家的恐

怖分子及毒枭等。名单上的这些个人或实体遍布在全球各地，由OFAC 负责进行追踪，并对其实施因各类制裁项目所致的资产冻结。这意味着，OFAC不光严禁美国公民与特别指定国民名单上有关主体进行交易，同时也还会冻结这些受制裁对象名下所有或被其控制的资产。特别指定国民名单的形成主要源自美国的一些法案，例如《与敌贸易法案》(Trading With the Enemy Act)、《国家紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)、《反恐怖融资及死刑有效法案》(Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act)、

《外国毒枭认定法》(Foreign Narcotics Kingpin Designation Act)等等。 2. 巴勒斯坦立法会名单(NS-PLC List)一直坚持武装抵抗以色列占领的哈马斯（又称为“巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动”），在事件后被美国宣布为恐怖组织。2006年1月，在美国推动下，巴勒斯坦举行立法会选举。然而令美国尴尬的是，哈马斯出人意料地战胜法塔赫，获得组阁权。白宫显然无法接受巴勒斯坦民主被哈马斯“劫持”，随即对哈马斯政府实施制裁。OFAC认定哈马斯对于巴勒斯坦当局的交易拥有财产权益，因此OFAC依据恐怖主义制裁项目禁止美国人（指所有美国公民和拥有美国永久居留权的外籍人士，不论其在何处，还包括所有在美国境内的个人和实体，所有美国法人实体及其海外分支机构）未经授权即参与巴勒斯坦当局的交易。

依据全球恐怖主义制裁条令（美国联邦法律第31章594款）、恐怖主义制裁条令（美国联邦法律第31章595款）和外国恐怖主义组织制裁条令（美国联邦法律第31章597款）颁布的一般许可证（b）部分，OFAC准许美国金融机构有权拒绝与下列对象进行交易：通过哈马斯提名选举进入巴勒斯坦立法委员会的成员、其他外国恐怖主义组织（FTO）、特别指定恐怖分子(SDT)、特别指定全球恐怖分子(SDGT)，即使这些个人或实体未被列入特别指定国民名单。

3. 外国金融机构第561条款名单(the Part 561 List)外国金融机构第561条款名单（简称“第561条款名单”）主要针对受美国联邦法律第31章第561条款（伊朗金融制裁法规）制约的相关外国金融机构。

一旦美国财政部发现某家外国金融机构明知地参与美国联邦法律第

31章第561条201款和203款的活动，则财政部有权依据伊朗金融制裁法规，以及2010年《全面制裁伊朗、究责和撤资法》(“CISADA”)和《2012财年国防授权法案》第1245章，对此类金融机构在美国开立或维护代理账户或“过路账户”（payable-through account，指

美国金融机构为外国金融机构的客户提供开立支票特权的存款账户）实施特定的禁止或限制措施。一旦美国财政部发现并识别出此类外国金融机构，财政部将实施严格禁止或限制措施并将该机构的名称和所采取的相应措施列入名单。“第561条款名单”明确了美国金融机构是否需要：（1）依据美国联邦法律第31章第561条201（b）款对某一特定外国金融机构代理账户或“过路账户”的开立或维护实

施严格的限制；（2）依据美国联邦法律第31章第561条201（c）款禁止为某一特定外国金融机构开立或维护代理账户或“过路账户”；（3）依据美国联邦法律第31章第561条203（a）（1）款和(a)(2)(i)款禁止为某一特定外国金融机构开立或维护代理账户或“过路账户”；或依据美国联邦法律第31章第561条203（a）（1）款和(a)(2)(ii)款禁止为某一特定外国金融机构开立或维护代理账户或“过路账户”以及对已经开立的账户的维护实施严格的限制。此外，名单还具体说明了其他针对代理账户和“过路账户”的严格限制。

4. 非SDN涉伊朗制裁法案名单(NS-ISA List)2011年5月23日，奥巴马总统签署第13574号美国总统行政令“授权实施《1996年伊朗制裁法案》中的某些制裁”。美国国务卿根据经《全面制裁伊朗、究责和撤资法》修订的《1996伊朗制裁法案》（“ISA”）之前所授予的权力选择并实施了某些制裁，该行政令规定财政部长依据《国际紧急经