城投公司资产管理

来源：江苏现代咨询（原创）

《现代方略》2017年第4期

作者：管理咨询事业部张青青

作者简介

张青青，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理。

摘要：城投企业在发展的过程中积累了大量资产和资源，一方面，作为地方投融资平台，城投企业的资产结构具有其特殊性，另一方面，作为授权范围内国有资产的经营和运作主体，城投企业肩负着实现授权范围内国有资产保值增值的重任。随着国企改革浪潮的不断推进，资产的管理与经营成为城投企业转型发展中面临的紧迫而重要的课题。本文结合政策背景及城投企业资产管理的特点，阐述了城投企业在资产管理过程中存在的不足，并针对存在的问题提出了加强城投企业资产管理的建议，以期为城投企业的资产管理和经营提供借鉴。

关键词：城投企业资产管理

一、政策形势倒逼城投企业加强资产管理

十八届三中全会全面开启了深化改革的步伐，提出“实现以管企业为主向以管资本为主转变，加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”。2015年9月，作为

“国企改革顶层设计文件”的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称“指导意见”）出台，提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”。随后多个配套文件相继公布，初步形成“1+N”体系的国资国企改革顶层设计。2015年10月25日，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），作为《指导意见》的配套文件，提出了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，并提出了协同推进配套改革的相关要求。五天后，国务院办公厅又印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号），对国资改革的目标与核心监管问题进行说明，并提出加强外部监管、社会监督等方面的要求。

城投企业在发展过程中积累了大量的资产和资源，作为授权范围内国有资产的经营和运作主体，城投企业承担了实现授权范围内国有资产保值增值的责任。随着城投企业政府融资职能的剥离，将逐渐脱离政府信用背书，去行政化，实行市场化、实体化和专业化运营，以城市运营商、公共服务商及国有资产管理者的角色重新定位，因此加强城投企业对资产的管理，实现资产价值最大化，一方面有利于充分发挥城投企业城市资源开发的综合功能，促进城市经济建设及发展，另一方面有利于城投企业加快转型及实现可持续发展。

二、城投企业资产管理的发展阶段及特点

作为国有资产管理运营主体，城投企业一方面作为公益性和准经营性企业的出资人，体现政府意志，需要提高重大基础设施的建设、管理运营和成本控制能力，提高综合服务水平，另一方面作为经营性企业出资人，需要提高企业的经营活力，实现公司的保值增值。城投企业在不同的发展阶段呈现不同的特点，其资产状况、功能定位、管理水平、市场化程度等方面均有所差异，如表1所示。

表1 城投企业在不同发展阶段的资产管理特点

随着城镇进程不断推进，城市基础设施日益完善，在建项目陆续完工，城投企业所承担的建设任务将逐渐减少，存量资产将逐渐增加，城投企业的身份也逐步由纯粹的政府功能企业转向市场化独立经营主体，实现跨越式发展。而在这一过渡阶段城投企业的关键任务是要理顺投入产出关系，建立市场化的经营模式，积极调整优化资产结构，提升经营性资产效益，建立收入实现机制，提高资产变现能力。

三、城投企业资产管理中存在的不足

（一）资产管理理念存在误区

虽然城投企业越来越重视资产的管理和运营，但是一些城投企业在资产管理的理念和意识上仍然存在着一些误区，如将资产管理工作侧重于固定资产的管理，通过对固定资产进行计划、组织、控制等活动，使固定资产发挥最大的功效；认为资产管理的主要工作是保证安全管理不丢失；认为资产管理是静态管理，重要的是防止资产丢失。这些理念上的误区在一定程度上阻碍了城投企业资产管理工作的开展。

（二）未对资产进行分类管理和运营

城投企业作为地方政府的投融资平台，经过多年建设发展的积累，其资产构成中，公益性资产比重往往较大，而不同属性的资产在经济效益、社会效益和环境效益方面有很大的差异，有的具有很大的经济效益，但是社会效益、环境效益却不一定好；有的具有很好的社会和环境效益，但是却没有经济效益，自身产生不了现金流收入。不同属性资产的收入实现、投资回收方式、经营周期差异较大，难以对资产的管理形成统一的经营管理模式。

（三）增量资产管理不足

一方面，城投企业作为政府性公益性和准经营性投资的主要抓手，虽然有一定的财政补贴，但也会加重了公司的融资负担，影响了公司经营目标和资金计划的制定和实施；另一方面由于企业缺少中长期项目发展规划，部分项目投资规模大、投资期长，任务重、时间紧，社会效益大于经济效益等原因，前期论证工作未能深入开展，一些项目立项前并未对相关市场供求关系、产业投资的经济效益进行周密调研或精细测算，往往投资了一些难以取得自身平衡的项目，导致建设成本控制不足、经济效益及市场化程度不高等情况出现。

（四）存量资产盘活难以开展

大部分城投企业长期投入形成的城建存量资产比重较大，城投企业既是投资者又是管理者，而后期使用、维护得不到有效资金保障；“重建设，轻管理，弱经营”导致了部分存量资产利用率低、完好率低，为了维系资产与负债规模的匹配，保证持续融资能力，从而降低了资产的流动性，制约了资产盘活工作；资产盘活手

段有限，庞大的资产往往需要梳理、优化、整合后，才能在资本市场上通过转让、交易、并购、上市等手段加快产权流动或实现资产变现，但大规模的重组与整合往往因账务不清、成本过高、人员分流困难等因素而难以展开。

（五）资产的集团化管控困难

为进一步深化国企改革，加快实施大集团战略，提升国有企业在优化国有经济布局、服务城市发展中的作用，各地区的城投集团纷纷组建成立。而在城投企业进行集团化改造及管控体系的建立过程中，容易产生资产管理权属不明确、资产管理权责划分不清晰、资产管理水平参差不齐、资产考核指标过于倾向投资额等问题，这些问题造成资产的集团化管控困难，难以建立集团资产管控体系实现对资产的有效管理。

（六）资产管理人才缺乏

随着城投企业资产的划入、资产规模的持续壮大，目前大部分城投企业对于资产管理和经营方面的专业人才储备不足，尤其是专业化资产的运营多采用委托外部单位经营的方式，现有人员难以满足资产管理及经营业务要求，也较难吸引外部的专业人才。城投企业对资产管理人员结构缺乏科学认知，对于学历、资历、身份等外在要素比较看重，对于能力、业绩、素质的重视程度不足，管理人员缺乏相应的专业知识和技能，这些问题影响了城投企业资产管理水平的提高。

四、城投企业如何加强资产管理

（一）强化资产管理意识