摈弃官僚制：政府再造的五项战略

1.序
在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。

理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争力优势方面具有不可替代的作用。

一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府行政管理体系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺少的。

政府治理与改革。

自20世纪80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共行政与公共管理的热点和核心问题。

分析了政府再造的战略、展示了政府再造的前景。

在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特达尔（Robert Dahl）在《行政学的三个问题》中说到：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或者被应用到另一个不同环境的行政管理上去。

一个理论是否适用于另一个不同场合，必须先把那个特殊场合加以研究后才可以判定。

”在公共行政与管理领域，没有放之四海而皆准的行政准则。

2.译者前言
20世纪20年代以来，企业的“科学管理”所带来的效率，使得不少科学管理原则被引入政府机构，如何最大限度地提高组织效率成为当时行政的重要价值。

自20世纪80年代以来，推行政府体制改革和行政革新已成为时代风潮，创新措施层出不穷，所采取的手段也各有差异，这一时期的理论和实践将政府管理研究推向了一个崭新的阶段，“新公共管理”就是这一时期改革运动的标签。

在此，竟和组织起着推波助澜的作用，政府在造正是新公共管理的主要代表，其深深蕴含着“企业化政府”的精神。

1992年戴维奥斯本在《再造政府》一书中提出，政府在造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程”。

政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必外力趋势。

这是从一定高度来刨析政府再造的内涵，即寻求能够引起组织变革的“基本杠杆”—政府再造的关键战略。

再造不同于一般意义的“改革”、“重组”或“精简”，就是因为它涉及的层次更深，即改变整个体制的DNA。

公共部门DNA最基本的要素就是体制目标、激励机制、责任机制和权力机构以及组织文化。

他们都是在复杂的政府体制背后潜伏着的是公共组织制度按其所需方式进行运作的一些根本的杠杆作用，这些杠杆作用早就存在并影响着政府体制的思维与行为模式。

企业和政府之间情形迥异。

力图，在公共组织中进行变革，需要从政治方面做出更多努力，因为公共组织栖身于政治的海洋之中，而企业组织则生存与市场经济之中。

但根本差别在于，企业组织所赖以生存的更大环境系统（或市场）具有相当的功利性（功能性）目的。

大所属私人或营利性组织都有明确的使命，知道如何评价其基本绩效、面对激烈的竞争、经受其绩效所导致的现实后果并对顾客切实负责。

正因为如此，企业管理的研究文献所关注的基本上只是变革企业组织本身，而不是组织所依赖的系统。

在政府系统中，大多数组织栖身于去功能化的体系中。

许多组织有多重，有时互相冲突的使命；很少直接面对竞争；很少直接经受政府绩效所导致的直接后果；根本不清楚绩效的底线，甚至也不进行绩效考核，而且极少对顾客负责。

这种制度现实促使形成了以官僚方式运行的激励机制和制度环境。

除非这一切彻底改变，否则，要建立企业化组织非常困难。

因此，公共部门改革的战略杠杆就在于政府组织所赖以生存的制度环境，而不在于政府组织本身。

公共部门改革的五个神话：
1、慷慨神化：认为政府只要肯花更多的钱、做更多的事，就能改进绩效。

而实际上，在“去
功能性”的制度体系中投入大量的资金根本无法产生更好的效果。

2、保守神化：认为政府开吃越少、管得越少，就可以改进绩效。

而实际上，在“去功能性”
的制度体系抽出所投入的资金虽然可以节约纳税人的钱，但是不能改进政府绩效。

3、企业神话：认为政府向企业一样运作，就能改进绩效。

而实际上，尽管企业管理的隐喻
与管理技术可能会有所脾益，但公共部门与私人部门之间的现实相差甚远。

4、雇员神化：只要给公务员足够的薪水，他们就会尽职尽责。

而实际上，如果希望改变结
果，必须改革现有资源的使用方式。

5、人的神化：认为政府只要雇佣更优秀的认识到政府来工作，就可以改进绩效，而实际上，
问题并不在于人，而在于人所深陷的制度。

3.何谓再造?
是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性、创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任体制、权力机构以及组织文化来完成这种转型过程。

政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组字和公共体制，而不必靠外力驱使。

政府再造就是创造具有内在改进功利的公共部门，称之为自我更新的机制，使其“持续”改进。

要做到这一点，这些组织必须具备“适应能力”，能够应对不断出现的新问题的能力。

换句话说，政府在造就是使政府具备能够应付无法预知的挑战的能力。

不仅仅是要提高今天的效能，而且还要创造在环境变化的明天也能具备改进效能能力的政府组织。

一些人将组织改革的目标描述为“高度行动型组织”、“质量型组织”以及“自我更新型组织”等。

我们经常使用“企业化政府”一词来表达含义。

4.企业化政府的涵义
1880年，法国经济学家J。

B。

萨伊（j.b.Say）首先创造了这个词。

萨伊指出，“企业家将经济资源从生产率和产出较低的地方转移至生产率和产出较高的地方”。

换言之，企业家就是运用新的方式来实现生产率和效能的最大化。

萨伊给出的定义既适用于私人部门，也适用于公共部门以及志愿性部门或第三部门。

社会福利的专员们、劳工部的部长们，全都可以将资源投入到生产率和铲除更高的地方。

谈到公共企业家是，我们指的就是这些人。

而谈到企业化模式时，我们指的是哪些宽敞以这种方式运作的公共部门—即不断以新的方式运用资源，以提高生产率和效能。

20世纪末，企业化组织的出现绝非偶然，它代表着一种不可逆转的组织范式的历史性转变。

19世纪期间，工业民主体制追求的是政府目标极少的“小政府”模式。

正如加里斯特奇斯(Gary Strurgess)在其论文《工业国的滑坡与衰落》中指出：英国海军在战时还是用私人海军。

某些公共机构，包括议会席位，也是私人的-可以买卖、出租或抵押。

到19世纪末，原有范式被彻底打破，因为这种政府已经无法应对工业化民主体制中所出现的许多现实问题。

工厂如雨后春笋般出现；城市已经人的速度发展；整个新型产业正在孕育。

新的现实引发了新的需求：大型运输系统、大型城市排水和供水系统、普及教育体制。

原有政府模式已无法满足需求，必须创造出新的政府管理模式，官僚体制便应运而生。

在官僚体制走过的岁月中，他的确起过重要作用。

只要工作任务相对简单、环境趋于稳定，这种体制便能发挥一定的作用。

但在最近20年，官僚体制越来越受到人们的审视。

当今世界瞬息万变，技术革命、全球范围内经济竞争、市场日益分化，从业者受到良好的教育、疴求的顾客以及严格的财政限制，所有这一切都使得高度集权、自上而下的垄断专权显得老态龙钟、反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为力。

5.五项战略：改变政府的DNA。