大国外交决策机制概览

对于主权国家尤其世界大国而言，能否作出正确的外交决策往往攸关其外交行动的成败，而及时、果断、正确的外交决策有赖于通畅、有效、迅速的外交决策机制。

美俄日印等国均非常重视外交决策机制建设，切实提高其外交决策的有效性。

美国的外交决策机制
总统在对外事务决策中占据优势地位。

美国是一个典型的三权分立、相互制衡的国家，但总统权力巨大。

总统在对外决策领域主要有下列权力：任命国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席以及驻外大使；与外国政府建立或中断外交关系；最后决定各项重大国家安全政策；谈判与签署国际公约和协议；处理国际危机、采取措施保护美国国家利益；按照法律向国外派遣军队；建议或否决法案等。

国家安全委员会是美国对外政策的主要协调机构。

总统任主席，其主要职责是根据国家安全需要向总统提供咨询和建议，并具体协调国务院、国防部和中央情报局的政策。

其成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局长、参谋长联席会议主席、白宫办公厅主任以及国家安全事务顾问等。

国务卿和国家安全事务助理的地位有时取决于任职者的个人风格和受总统器重的程度，如在布什第一任期内，国家安全事务助理赖斯明显受青睐，而赖斯在布什第二任期内当上国务卿后，国务卿重新受到青睐。

国会仍是不可忽视的重要对外决策主体。

国会拥有宣战权、条约批准权、对外贸易规则制定权，并为外交活动、军事行动以及对外援助提供资金，参院还拥有审议和批准条约、审议和批准总统提名的官员任命等。

国会主要通过众议院国际关系委员会和参议院外交关系委员会等机构参与和影响政府的外交决策。

国会中一些与外交事务相关的专门委员会及其下属的军事、情报、拨款等小组委员会也不可忽视。

国会能延缓或拒绝总统重要的立法倡议、修改总统的倡议，阻挠一些政策的制定出台、削减预算等。

国会对总统外交权的限制不同时期存在差别。

在非常时期，国会往往不限制总统的对外决策权，而采取默许或合作态度。

从20世纪30年代美国遭遇经济大危机、随后领衔世界反法西斯联盟到50-60年代的美苏激烈对立，出于应对非常时期以及反共需要，国会基本不干涉总统对外决策。

但越南战争惨败以及1974年水门事件，促使国会重新思考制约总统对外决策权，减少总统贸然决策造成的重大损失。

从福特、卡特、里根、老布什到克林顿总统时期，国会对总统对外决策的牵制均有表现。

2001年小布什执政后，特别是9·11事件以来，美国面临反恐的非常时期，国会一时再度默许总统的对外决策权。

但近来民主党占优势的国会开始猛烈抨击小布什政府对外决策的一系列重大失误，在伊拉克问题、反恐、对伊朗政策等方面对政府展开有力制衡。

总统仍有许多规避国会监督的便利。

应付紧急情况，总统权力往往超出限制。

尽管“宣战”权只属于国会，总统却可在宣战之前调兵遣将，许多总统都不经国会“宣战”就对外“开战”。

美国参与的海外战争只有5次经过国会宣战，即使朝鲜战争和越南战争，也未经国会授权而宣战。

在签署国际条约方面，总统青睐同样具有条约效力但可以规避参议院监督的行政协定，历史上有名的大西洋宣言、雅尔塔协定、波茨坦协定、中美三个联合公报等都属于行政协定。

总统还经常任命总统特使和私人代表，其任命也无须通过国会。

美国对外决策还必须考虑政党主张、公众舆论、利益集团、智囊机构等因素。

俄罗斯的外交决策机制
俄罗斯的对外决策主要包括战略性决策、事务性决策和危机决策等。

战略性决策主要针对有关国家安全战略和对外政策方针的重大议题。

总统是决策发起人也是决策拍板者，安全会议、总统对外政策局和外交部等次级部门则把总统战略构想进行理论化和系统化。

总统的性格特点与价值取向对战略决策影响很大。

事务性决策议题并非战略性和全局性的，一般由外交部、国防部和对外情报局等对外政策具体部门按决策流程处理，一般不会送达总统。

具体对外政策部门具有一定决策权，国家安全会议的常设机构发挥着重要的协调作用。

危机决策时，国家对外决策机制简化、决策层面缩小。

俄总统既是危机决策的直接参与人，更是最终决策者。

安全会议常委本身就是一个决策圈子，总统还可以绕过制度化的安全会议常委，将其他部门或人物吸收到决策中，并独立作出最终决策。

不同的机构、环节和因素在俄对外决策中发挥着不同作用。

总统本人作用至关重要。

国家安全会议地位突出，它主要起到联系最高决策者总统和外交部、国防部、情报部门等具体对外部门的枢纽性作用。

总统对外决策局可以直接向总统提供参考意见，并影响总统的决策倾向。

外交部、国防部、情报局等处于基层运作层面，其主要职能就是提供情报分析、准备决策方案，外交部的分量更重一些。

联邦会议缺乏对战略性对外决策和危机性决策的实质影响，但在事务性决策中，联邦会议可以在批准条约、向国外派兵、任命使节等问题上发挥实质影响。

尽管公众舆论、利益集团和各类智库对战略性决策和危机决策作用有限，但可对事务性决策施加实质性的影响。

俄对外决策机制经历了较大调整。

叶利钦当政时期，决策机制处于新旧过渡时期，对外决策带有浓厚的总统个人色彩，缺乏可预测性。

安全会议并未起到理论上的协调者角色，各对外决策部门之间职责不明并争夺主导权，严重影响了决策运作。

普京当政以来，严格管理各对外决策部门，着力消除职权划分不明确、各单位争权夺利等问题。

普京还非常重视征询资深人士的意见，俄对外决策机制化和规范化建设上了新台阶。

印度的外交决策机制
印度对外决策机制化建设发展缓慢。

尼赫鲁及其家族统治的长时期内，原本带有浓厚个人色彩、不成体系的对外决策机制形同虚设，这一状况直到拉奥总理时期才初步结束。

印度独立之初至1962年,其国家安全事务完全由总理领导的内阁防务委员会统筹决策处理，但其下属机构之间缺乏协调、效率不高，这与尼赫鲁的家长式执政风格不无关系。

1962年后内阁国防委员会改名为内阁紧急委员会，1976年英迪拉·甘地又把内阁紧急委员会扩大为内阁政治事务委员会，但印度对外重大决策没有摆脱个人专断色彩。

V. P. 辛格总理于1980年宣布,新政府将建立国家安全委员会但辛格很快下台，东山再起的英迪拉·甘地和拉吉夫·甘地仍未摆脱家族政治思维，无意建立国家安全委员会。

1996到1998年之间的拉奥和高达总理均试图建立规范的外交和安全决策机制，但均因政党轮换而作罢。

1998年11月,印度国家安全委员会成立，总理任主席,核心成员包括国防部长、外交部长、财政部长、内务部长和计划委员会副主席,总理首席秘书为国家安全委员会顾问,其余政府部长也应邀参加国家安全委员会会议；同时成立了秘书处、战略决策小组和国家安全顾问理事会等三套班子。

印度国家安全和外交决策开始摆脱个人意志影响，走向科学决策轨道。

如国家安全委员会认为，虽然印度国内还有不少反对意见和偏见,但主流社会认为中印关系的友好发展对中印是有益的，恶化中印关系不但是愚蠢之举,也违背了两国的根本利益。

之后,印度的一系列对外决策一般都要经过充分的调研和论证，各层次精英在外交决策方面发挥着重要作用。

2004年大选中，国大党在索尼亚的领导下有些出乎预料地击败强劲对手印度人民党全国民主联盟。

2004年以来,重新执政的国大党曼莫汗·辛格政府在继续尼赫鲁外交思想的同时，认真总结经验教训，作出了颇有创意的调整，印度的外交政策显得更稳重、成熟和富有远见。

日本的外交决策机制
日本外交决策的行为体包括首相及首相官邸、外务省、政党、利益集团、媒体与舆论及学术界。

冷战后，日本政府对外决策机制在整体框架和程序上并无根本性变化，仍然基本沿袭以内阁为中心、多元参与的金字塔结构。

随着日本外交战略目标的演变和国内政治结构的重组，其决策机制也被赋予新特点。

第一，外务省在日本外交决策中起着关键性作用，首相几乎单方面听取外务省提供的情报。

但日本在重大外交决策上长期看美国眼色，外务省对具体事务性的操作能力相对较强，而战略性和宏观性决策能力相对较弱。

第二，政党作为一种政治力量的整体对外决策功能相对弱化，在重大外交问题上，首相作为最高决策者的地位权利有所加强。

第三，自民党在对外政策中一党独大的局面不复存在。

对于重大问题，自民党还需要同其它政党进行协商，在野党的发言权有所增强。

第四，学界精英近年来受到越来越多的重视，通过以充当首相的私人顾问、加入各种政府顾问委员会和加入由新闻媒体主办的政策研讨会等方式来影响外交决策。

大众传播和利益集团也开始发挥影响。

文章写作中曾从下列文献中吸收部分观点和素材,特致谢：
1．刘丽云、张惟英、李庆四主编，《美国政治经济外交概论》，中国人民大学出版社2004年8月第一版，第337页到341页。

2．冯玉军著《俄罗斯外交决策机制》时事出版社2002年1月。

3．冯玉军文章《俄罗斯利益集团与外交决策》，载《现代国际关系》2006年7月。

4．吴永年文章《论印度国家安全决策机制与外交政策的关系》，载《国际问题论坛》2004年秋季号。

5．吴永年等著《21世纪印度外交新论》，上海译文出版社2004年10月版。

6.吴永年文章《辛格政府外交政策的调整》，载〈外交评论〉(外交学院学报)2006年第一期。

7．林晓光文章《冷战后日本政府对外政策决策机制的变化》，载《日本学论坛》2000年第2期。

8．林晓光文章《2005年日本政治外交与中日关系》，载《和平与发展》2006年01期。

9．倪峰文章《影响国会外交及安全决策的关键因素及冷战后的新特点》，载《美国研究》2002年第一期。

10．金正昆著《现代外交学概论》，中国人民大学出版社1999年12月第一版，第121页。

11．杰里尔·A·罗赛蒂著《美国对外政策的政治学》，世界知识出版社2005年5月第2版。

12．美国政治介绍材料，载/infousa/AmGovIntro/GB/ch01.htm
13．孙午生文章《俄罗斯外交政策分析》，《东欧中亚研究》2002年第3期。

14．西北师范大学陈庚文章《俄罗斯外交政策的政治文化背景及影响》。

15．庞大鹏文章《国家利益与外交决策—普京执政以来的俄罗斯外交》,载《世界经济与政治》2003年第2期。

16．陆刚文章《21世纪俄罗斯外交战略评估》载《俄罗斯研究》2000年创刊号。

17. 刘亚娜文章《从文化角度看当代日本外交》，载《东北亚论坛》2003年05期。

作者系中国当代世界研究中心研究员
2007年5月。