行政程序法律的制度

行政程序法律的制度 首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。 (一)程序和行政程序 行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称,是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度,首先要了解程序和行政程序。 所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式,以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。例如,按照《治安管理处罚条例》规定,公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证,询问要有笔录,裁决要有书面决定等等,这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还必须遵循先后次序。如上例,必须先取证后裁决,不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程,是空间形式和时间形式的统一。 行政程序的最大特点在于,行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的,但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序,而不是相对一方应遵循的程序。 公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时,行政机关常常为他们设定程序,如据报载,要申请办一批发市场,需经112道程序(盖112个章)。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便,甚至造成损害,行政程序法律需要对此规定一些原则,例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。 (二)行政程序法律制度的主要特点 由于行政程序法律制度的发展,程序法律已经冲破司法范畴,扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大,不仅表现在行政领域,还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是: 1.行政程序法律制度调整的对象是行政行为。 2.行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序,才由法律规定,其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序,以保证行政工作的科学性和民主性。因此,从行政程序是否被上升为法律来区分,可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于:行政程序法律制度是由国家制定和认可的,并由国家强制力保证其实施的程序规则,一旦违反了程序规则,即属违法行政行为,要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序,即使违反了,也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的,即指法定行政程序。 3.行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解,在管理过程中要听取公民的意见,这是行政程序的关键。 4.行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张,是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果,因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。 (三)行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任 1.程序权利与义务,和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中,以行政机关为一方,以相对一方为另一方,都有实体权利和义务,也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的,职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权,履行职责,应该采取哪些步骤和方式,先后顺序以及在多长时限内完成,就是程序,如果这些程序是法定的,那就是行政机关的程序义务。例如,《行政处罚法》规定,行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩,重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务,也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利,也就是公民、法人或其他组织的程序义务,一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请,或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求,公民如不履行这些程序义务,就可能得不到所申请的许可,或将受到某种处罚。 2.程序与实体是紧密的。实体是内容,程序是形式,程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中,程序的作用特别重要。 第一,在行政法律关系中,公民、法人或其他组织作为相对一方,其程序义务,即行政机关的程序权利,实际上早已独立存在,并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定,行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如,规定公民的某项申请必须经哪些机关批准,那么,就一个机关也不能少,且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书,期限一过,行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税,期限一过,就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任,人们早也习以为常。 第二,行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益,但也有相当一些行政程序,并不涉及相对一方的实体权益,在这种情况下,并不意味着就没有权利义务问题。首先,行政机关不履行程序义务,即程序违法,是行政机关违反法律的问题,就“违法”这一点而言,是实体违法还是程序违法,并无差别;行政机关违法而不纠正,其危害远较公民违法要严重得多。其次,实际上程序问题也涉及到实体问题。例如,《治安管理处罚条例》规定,复议决定必须在5日内作出,超过期限是程序违法,这种违法涉及到谁的合法权益?5日作出或8日作出,对相对一方来说,并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出,体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则,受到损害的将是社会治安秩序,即全体人民的利益。再比如,在检查公民身份证时,公安人员必须首先出示自己的证件,这是表示身份程序。是否表明身份,在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序,首先是为了体现执法工作的严肃性,也是为了防止假冒,避免社会次序混乱,损害国家利益。可以说,在很多情况下,程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。 第三,更为重要的是,程序本身自有其内在的价值。例如,在作出对公民权利的不利影响的决定前,必须听取意见,体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严;禁止以任何形式的暴力获取证据,体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重;重大决策前听取专家和利害关系人的意见,体现了程序理性;规定多少时限内对公民作出答复,体现了行政效率的要求,等等。因此,不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关,也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此,程序权利义务就有了独立的意义和价值。 3.凡是违法行为都必须追究法律责任,这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是,当行政机关程序违法时如何追究责任,却是一件相当复杂,因而存在众多争议的问题。从实践来看,行政机关的程序违法有几种情况: 一种是:程序违法,实体上也直接损害相对一方的合法权益,即我们平时所说的程序违法,实体也违法。 另一种是:程序违法,实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益,即我们平时所说的程序违法,实体正确。 当然还有一种情况是,程序合法,实体违法。对于第一和第三种情况,根据我国《行政诉讼法》的规定:撤销,追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析,既然存在独立的程序权利义务,行政机关程序违法,也就应该独立承担法律责任,而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体,因此,从理论上说,程序违法应该独立追究法律责任。但是,程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性,即内在价值而言,在程度上还是有区别的。如前例,行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前,不听取对方的意见,或法定应该听证而不听证,就属于严重程序违法,因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神;再如,用暴力取得证据,也属于严重程序违法,因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重,等等。对于这些程序违法,不管实体上是否正确,就应一律予以撤销,不得重新作出行政行为。但有些程序违法,例如,因疏忽忘了在文件上注明日期,属于程序上的小的瑕疵,可以重新补正。总之,存在独立的程序权利义务,是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时,则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系,以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。 目前,我国法律对程序违法的法律责任已有两种规定,一是《行政诉讼法》规定的程序违法,判决撤销,同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这样做的目的就是使行政机关由于程序违法而承担败诉责任,体现严肃执法的要求。但同时又允许重新作出具体行政行为,也就是允许行政机关改正。这是我国法律第一次就行政程序违法后承担法律责任所作的规定。毫无疑问,这一规定是建立在该行政行为程序违法、实体合法的基础上的。但是该法没有分出在程序严重违法的情况下,是否还能适用本条规定。这是时代的局限。另一种是《行政处罚法》的规定,如果执法者程序违法时主观上有故意,那就应该追究其损害国家、社会利益的责任,除承担败诉责任外,还应由行政机关主动,或经司法建议后,视情节轻重给予执法工作人员以行政处分。这是考虑到我国对行政程序的认识情况所作的特殊规定。 (四)行政程序法律制度的作用 1.提高行政效率。 行政程序在行政行为中是无处不在的,实体法不通过一定程序,就不可能被实施。为批准某一申请,可以通过几个部门,盖几个章就简明迅速地完成,也可以盖上几十甚至几百个章,使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法的作用,就在于将合理的、既能提高行政效率,又能保护公民权益的程序法律化、制度化,免去不必要的程序或简化繁琐的程序,从而大大提高行政效率。 2.制约作用。 所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用,防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面: