论大部门体制的基本构成要素

论大部门体制的基本构成要素

2010年12月27日20:18 来源：作者：字号

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宋世明

【内容提要】大部门体制是大部门体系和机制的有机统一，缺一不可。大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。大部门体系应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。大部门体制的实质是一种政府治理模式。大部门体制改革应该是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。【关键词】大部门体制/组织架构/运行机制

2003年“非典”前的我国行政管理体制改革，以效率为价值导向，以促进经济建设为目的，以GDP增长为主要目标，以转变政府的经济职能为基本途径。2003年“非典”后的行政管理体制改革，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府社会经济职能为基本途径。这是我国探索建立大部门体制的基本背景。

建设服务型政府是探索建立大部门体制的价值定位。转变政府职能，实现职能的有机统一，是其目的所在。加强与充实政府社会管理与公共服务职能；减少部门职责交叉，加强部门间的协调配合；弱化权责脱节，解决权力过度集中与过度分散并存的问题，是其目标定位。

目前，国内多数专家学者认为“大部门体制是指将相近或相同的职能整合到一个部门行使，或者将职能相近、业务相似的部门进行合并”。本文认为，大部门体制是大部门体系和机制的有机统一，缺一不可。大部门体制的实质是一种政府治理模式；大部门体制改革应是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。

一、大部门体制是一种特有的政府组织架构

大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。行政决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权。较少的政府组成部门覆盖政府基本职能，综合重大行业决策。执行机构专门化设置，提高执行效能。我国中央与地方政府都有探索实行大部门体制的任务。2007年10月，中共十七大报告指出，“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”2008年8月，《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出，“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。”

(一)核心化的行政决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权

1.行政决策中枢核心化是行政决策体制的发展趋势

动议、审定、决断战略决策，抑制部门利益膨胀，是行政决策中枢的使命。因此，行政决策中枢首先不是选择决策方案，而是选择决策价值；首先不是权衡部门决策，而是把握战略决策领导权。行政决策中枢办事机构主要履行决策咨询与综合协调职能。

2.行政首脑的办事机构应成为政府综合协调的中心

大部门，需要大协调。覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能则相对越宽，部门权力则相对越大，对政府综合协调能力的要求则相对越高。在分层、分类协调的基础上，将行政首脑的办事机构定位为综合协调中心，目前已经成为实行大部门体制的国家之通行做法。当然，许多国家并不是一开始就将行政首脑办事机构作为综合协调中心，而是过度依赖部门间相互协调。英国1916年、美国1937年、日本2001年才下定决心确立了行政首脑办事机构综合协调中心地位。英国1916年建立中央政府办公厅，充实英国中央政府的综合协调职能。美国从1937年1月发表《美国总统行政管理委员会报告》到目前，总统办事机构已经发展到14个，最多时工作人员4700人。日本2001年1月完成了大部门体制改革的同时，建立了三个层次的中央省厅间协调机制：一是在首相直接领导下，由内阁官房主导的最高协调机制；二是由首相在内阁府任命“特命内阁大臣”作为内阁代表对各省厅进行协调；三是省厅部门间的直接协调机制。

3.探索大部门体制离不开规范和强有力的协调机制

首先，要奠定各级政府行政首脑办事机构的综合协调中心地位。既需要

建立分层次、分类型的协调机制，更需要建立综合协调机制。一个政府部门可以牵头负责某一类型的行政协调，而一级政府的综合协调应由一级政府的行政首脑办事机构来承担。

其次，综合运用各种协调方式。一是鼓励部门间合法合理的互相协调；二是完善领导直接协调。分管领导可以对分管部门发布命令和指示来直接协调，行政首脑可以对跨分管工作领域的事务进行直接协调；三是更多地运用标准协调。或是通过工作流程标准来协调，或是通过结果标准来协调，或是通过技术标准来协调。[1]

再次，鼓励有条件的地方党委政府探索新的领导体制。领导体制决定协调方式，完善领导体制实际上就是完善协调方式。坚持党的领导是行政工作的根本原则和政治方向，可是过去的地方行政管理体制始终没有理顺党政关系，党政两套班子实施行政管理，党委和政府的领导成员都对口分工各种行政事务。这种分工管理的交叉，往往造成领导成员之间的矛盾，影响党内团结，削弱了党的统一领导，降低了行政效率。为解决这些矛盾，顺德1993年开始探索“一个决策中心、四位一体”的领导体制：“一个决策中心”指的是市委常委会；“四位一体”，指市委、市人大、市政府、市政协四大班子的主要领导均为市委常委，实行交叉任职，或者市几大班子的主要领导职务都由市委常委兼任。为解决党政领导分工的重复交叉，在市委常委会内对全市各项工作统一分工，做到每一项工作只由一名常委或(副)市长主管。领导可交叉任职，不允许交叉分工；一个领导可以分管几件事情，一件事情不能由几个领导来分管。

最后，应建立行政协调规则。关键是明确协调的类型、层级、程序、时限以及仲裁主体。不能使一些有损政府公信力、有损行政效能的扯皮久拖不决。

(二)综合化的政府组成部门应覆盖政府基本职能

1.重在统一重大行业的标准制定、规划制定、政策制定

既要覆盖政府基本职能，又要保证重大行业决策政令统一，必然要求政府组成部门综合化设置。由此，政府组成部门职能相对比较宽，数量相对比较少。政府组成部门主要从事抽象行政行为，重在统一重大行业的标准制定、规划制定、政策制定。发达国家内阁部相对较少，如，OECD国家中央(联邦)政府平均设置18个内阁部。国务院政府组成部门一直处于减少的态势。1981年国务院设置政