中国农村土地政策的演变过程

农村承包地、集体经营性土地、宅基地被称为农村“三块地”。这“三块地”不仅关系到亿万农民的切身利益，其所能产生的粮食、产业等收益和效应也与每个人息息相关。本文梳理与回顾了中国农村土地政策的演变过程。

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第一轮土地承包期：

1984-1999年，期限为15年

1984年中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》，针对农地的“大稳定、小调整”政策，规定土地承包期通常需在15年之上。

在此轮土地承包中主要存在：第一，任意缩短土地承包期。国家有关部门于1993年明确提出在首轮土地承包到期后，再延长30年不变，开发荒地荒山承包期可以更长。但是在各地的实际操作和执行中，承包期只延长了10-15年，甚至会收回部分承包地，借新一轮土地承包的机会，将“两田制”中部分“责任田”收归集体或留用“机动地”的办法从农户手中收回部分耕地，重新高价发包，从而增加了农民的负担。稳定农村土地承包关系，已经成为保护和调动农民积极型，保持农业稳定发展以及农村社会稳定的突出问题。

1997年，中央发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，再次强调和指出坚持承包期延长30年不能变，营造林地和“四荒地”治理等开放性生产的承包期可以更加延长。官方叫停“两田制”、“机动地”，为进一步做好新一轮土地承包工作提供了政策依据。正确认识农村现行土地承包关系的合理性，并自觉、积极、坚定地贯彻执行中央的土地承包政策是农村工作的重中之重。

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第二轮土地承包期：

1999-2029年，期限为30年

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1993年

中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定在原有耕地承包期到期之后，再延长30年不变。在第一轮土地承包到期后，再延长30年不变。开发荒地荒山承包期可以更长。实行荒地使用权拍卖制度，使用期限为50-100年。

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1995年

国家有关部门推出《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，规定在承包期内，土地承包经营权允许子女继承。

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1998年

召开十五届三中全会，审议并通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，正式取消“联产”和“责任”，并将制度命名为承包制，标志着土地权属由债权向物权转变。

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2002年8月

国家有关部门通过了中国现代立法中第一部专门解决农民最重要资

产--土地权利的法律《中华人民共和国农村土地承包法》，是农地制度改革的重大突破。《农村土地承包法》超越了1984年的中央一号文件和《土地管理法》中对农民土地产权的原则性界定，指明妇女与男子享有平等的土地权利，具体规定了承包土地的转让、转包、出租、交换以及其他流转方式，并进一步要求村集体向农民签发书面合同和证书以确定承包关系。《农村土地承包法》同时指出，有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营，推动农村经营体制创新，确定了农村土地流转的发展方向。

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2005年3月

颁布并实施《农村土地承包经营权流转管理方法》，为土地流转管理工作提供了具体的指导方法。

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2008年

十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》指出，现有的农村土地承包关系要保持稳定，并且“长久不变”。这意味着这种承包关系长久不变，给农民吃了“一颗定心丸”。

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2009年

中央一号文件指出，建立土地承包经营权流转市场。

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2013年

中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。

图我国农村土地承包经营权流转的政策体系

资料来源：网络

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2020年元旦《新土地管理法》开始实施

相对于之前，2020年1月1日《土地管理法》在农村土地管理方面做出了多项创新性的突破。该法修改的重点，主要集中在土地征收、农村宅基地管理制度改革和集体经营性土地入市三大方面。

土地征收制度改革是当前农村土地管理领域的难点。我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽，补偿标准低、安置途径单一等问题。为解决以上问题，2020年1月1日新修正的《土地管理法》对征收土地范围作出了明确的界定，为了公共利益的需要，因军事和外交需要用地、政府组织实施基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、成片开发建设及法律规定可征收农民集体所有土地的其他情形等六

种情形需要用地的，可征收集体土地。其目的就是为了缩小土地征收范围，防止随意盲目侵占农民的土地权益。

新修正的《土地管理法》还完善了土地征收程序，将原先的批后公告改为了批前公告，拟申请征地的地方人民政府应当将征地的有关事项公告“至少30日”，听取被征地的农村集体经济组织及其成员等方面的意见。必要时还要就征地补偿安置方案召开听证会，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

新修正的《土地管理法》最大限度地保障了被征地农民的权益。新修正的《土地管理法》明确规定，征收土地应当给予公平合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。删除了“土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”这个规定。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物等的补偿费用，并安

排被征地农民的社会保障费用。其中征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每3年调整或者重新公布一次。

新修正《土地管理法》明确规定要充分保障我国农村村民实现户有所居。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施按照相关标准保障农村村民实现户有所居。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。农村居民在自家宅基地上建房，必须遵守土地利用总体规划和相关规定，不允许随便乱建。

在城镇化发展的过程中，一些农村宅基地出现闲置。这就涉及到农村宅基地如何退出和流转的问题。退出就是如何让闲置的或者已经破旧的农村宅基地恢复其土地条件，或者复垦成耕地来腾退建设用地指标。新《土地管理法》在原来“一户一宅”的基础上增加了户有所居的规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。增加了政策的灵活度，给予农村居民和成员采用更为灵活、高效的办法盘活、利用、处置宅基地和闲置住宅，有利于充分有效使用土地，为农民增加财产性收入。此外，农民变成市民真正实现城市化