民族贫困地区财政困难及成因分析

民族贫困地区财政困难及成因分析

作者：刘正君

来源：《财经界》2009年第11期

[摘要]财政困难已是我国地方政府普遍存在的现实问题，民族贫困地区尤为突出。如何有效缓解地方财政困难，是我国地方政府尚未解决的难题。本文以湖南省保靖民族贫困山区县为例，对其财政现状及困难成因进行了浅析，为进一步探讨缓解地方财政困境提供实践依据。

[关键词]民族贫困县财政状况财政困难成因分析

保靖县位于云贵高原东侧，武陵山脉中段，湘西土家族苗族自治州中部，是一个“八山半水一分田，半分道路和庄园”的“老、少、边、山、库、穷”湘鄂渝黔根据地革命老区，属国家扶贫开发工作重点县。全县总面积1753.50km2，辖10乡6镇、196个行政村、1325个村民小组。2008年末总人1329.65万人，其中少数民族人口占79.60％，人口密度为169人／km2。

2008年实现GDP241732万元，按可比价格计算，同比增长10.60％，其中工业增加值123270万元，增长14.60％，占GDP的50.99％，工业对经济增长的贡献率为38.46％。三次产业结构17.87:54.12:28.01。地方财税总收入20948万元.同比增长21.30％，其中一般预算收入8646万元.同比增长17.66％，人均地方财政收入292元，同比增长16.33％；财政总支出57879万元，其中一般预算支出56442万元，同比增长27.90％，人均地方财政支出1903元，同比增长26.11％。城镇居民人均可支配收入8779元，同比增长11.31％，农民人均纯收入2539元.同比增长13.48％。年末地方政府负债总额33031万元(包括直接债务、担保债务、政策性挂帐债务)，占GDP的13.66％，是当年地方财政收入的3.82倍。而地方财政自给率仅为20.69％。

一、民族贫困地区财政困难的基本状况

(一)地方财力不足，收支矛盾尖锐，对上级财政依赖性大。

一是从地方财政收支总量分析。地方财政收入从2003年的3449万元增加到2008年的8646万元，五年增加1.51倍，年均增长20.18％，财政总支出从2003年的17883万元增加到2008年的57879万元，五年增加2.24倍.年均增长26.48％，财政收支差额从2003年的14434万元扩入到2008年的49233万元。二是从人均地方财力水平分析。人均地方财政收入从2003年120元增加到2008年的292元，五年增加1.43倍，年均增长19.46％，人均地方财政支出从

2003年611元增加到2008年的1903元，五年增加2.11倍，年均增长25.51％。而人均地方财政收入在本州、本省及全国中的结构，分别从2003年本州的76.92％下降到2008年的

64.89％，本省的29.78％下降到2008年的27.89％，全国的7.14％下降到2008年的6.32％。人均地方财政支出在本州、本省及全国中的结构，分别从2003年本州的78.33％提升到2008年的89.26％，本省的70.96％提升到2008年的75.31％，全国的32.04％提升到2008年的40.48％。可见，县人均地方财政收支差距不断扩大，从2003年5.09倍扩大到2008年6.52倍，人均地方财政收入在各级中的比重逐年下降，而人均地方财政支出在各级中的比重逐年攀升。三是从地方财政自给率分析。财政自给率从2005年的25.41％下降到2008年的20.69％，可见，地方财力明显不足，对上级财政的依赖性由2005年的74.59％扩大到2008年的

79.31％。

(二)财政供养人口多，刚性及法定支出压力大。

我县财政供养人口从1993年5698人增加到2008年的9812人，15年来增长了72.20％。财政供养系数由1993年的2.17％增加到2008年的3.31％。随着财政供养人口的增加，其工资福利、养老、医疗等刚性支出大幅增长。就人员经费支出，从2005年的11800万元增加到2008年的17052万元，年均增长13.06％.仅2008年人员经费支出就占当年地方财政收入的1.97倍。同时，我县在四项(《农业法》1993年、《科学技术进步法》1994年、《教育法》1995年、《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作、稳定低生育水平的决定(2000年)法定支出方面，近年在财政总支出中所占比重较高，仅2008年占到26.34％。对于财力薄弱的民族贫困地区而言，比重越高财力回旋余地越小，在一定程度上加剧了地方财政困境。

(三)财政赤字和债务规模庞大，地方财政风险不断加大。

1985年，我县首次发生财政赤字50万元起，并连续五年赤字。1990年赤字额达到697.8万元，占当年地方财政收入876万元的79.66％，到2000年赤字累计4056万元.是当年地方财政收入1200万元的3.38倍，而债务总额达8438万元，是当年地方财政收入的7.03倍。到2008年末地方负债总额达到33031万元(包括直接债务、担保债务、政策性挂帐债务)，是当年地方财政收入的3.82倍，从2000年至2008年地方债务以年18.60％的速度递增。可见，沉重的债务不断加剧地方财政运行风险。

二、民族贫困地区财政困难的成因分析

(一)民族贫困地区自身存在的缺陷。

一是底子薄、贫困人口多、居民人均纯收入低。我县贫困人口率从2002年的43.53％下降到2008年的31.70％(根据国务院新贫困线标准测算)。就农村居民人均纯收入而言，由2002年1178元增长到2008年的2539元，年均增长13.65％，而在本州、本省及全国中的结构，分别从2002年本州的88.91％增长到2008年的98.64％，本省的45.12％增长到2008年的

56.27％，全国的47.58％增长到2008年的53.33％，经过几年的努力，虽接近全州水平，但与全省及全国的水平相差甚远，贫困程度显而易见。二是工业发展起步迟，工业基础薄弱，制约着地方财政收入的增长。2008年，全县实现工业增加值12.327亿元，县工业“五区一园”实现11.09亿元，占全县工业的89.97％，上缴税收1.7亿元，占全县税收总额的82.36％。我县工业园区从2001年起步，现已形成复兴、毛沟、大妥、碗米坡、迁陵和钟灵山“五区一园”的新格局。近年在发展园区建设和支持企业发展以及环境整治方面投入资金上亿元，其中在污染减排方面投入3000多万，在支持企业发展方面投入1500多万，在钟灵山工业园区“三通一平”建设中投入7200万元。目前仅培育出年创税收过千万的碗米坡水电站、湖南轩华锌业有限责任公司、西部矿业保靖分公司、齐兴化工有限责任公司、保靖县锌业有限责任公司五家骨干企业，因工业发展处于起步初期，投入大，新增财源少，今后五年内仍制约着地方财政收入的增长。三是县域经济发展缓慢，产业结构调整难。我县GDP值从2003年的11.26亿元增长到2008年的24.17亿元，五年来增加1.15倍。年均增长16.50％，分别低于一般预算收入20.18％和财政总收入30.24％的增长速度。而在本州、本省GDP的比重，分别从本州的13.70％下降到2008年的10.67％，本省的0.24％下降到2008年的0.22％。可见，县域经济基础薄弱，经济总量小增速慢，井在各级中的比重逐年下降。而三次产业结构从2003年的28.49:43.69:27.82调整到2008年的17.87:54.12:28.01，五年来，经济结构仅在一、二产业中进行调整，而对财政贡献率较大的第三产业调整幅度仅增0.19个百分点。可见，严重制约着地方财政收入的增长。

(二)地方政府组织人事管理制度存在的缺陷。

罗伊·鲍尔曾经指出中国的分权化体制与西方国家的最大区别在于：缺乏民众代表性。我国地方主要官员由中央任命，只对中央负责，而不受地方纳税人及广大民众的意愿约束，必然在决策时只对上级负责，而对本级甚至下级极不负责的行为。对财政困难的影响：一是进人制度不合理，导致财政供养人口膨胀，从而加剧地方财政负担。二是党政领导业绩考核评价制度不合理，弱化了地方财政资源。三是党政领导干部选拔制度不合理，加剧了地方财政困境。由于我国自下而上的各级党政领导干部都是由上级直接任命，下级党政领导干部为保存现职甚至获取更高的职务，于是利用职权之便千方百计迎逢上级。于是在小区域(地、市、县)、小范围(单位部门)内，普遍存在越“病”越有个人前途的不良干部提拔之风。视法律法规和自身财力于不顾，助长职务消费之风，催生经济政治腐败，使地方政府财政困境不断恶化。